近年来，社会上形形色色的各种非法集资等非法金融活动非常猖獗，老百姓深受其害。为此，各级党委政府高度重视，专门成立了相应的机构开展打击和整治行动，工商部门作为成员单位也积极参与其中。但在具体的整治和监管行动中，我们的一些同志和单位还对自身职责不是很清楚，甚至还出现了相互推诿扯皮现象。为了有效规避执法风险，严格按照法律、法规、规章的规定行权履职，作为成员单位的分管领导就工商机关在该专项行动中的法律定位和自身职能职责谈点粗浅的看法，以期明晰职责，使打击和整治行动取得更好的效果，还老百姓一个更加安全和安宁的生活。

一、关于非法从事金融活动的的几个法律概念

（一）非法金融机构和非法金融活动的概念

非法金融机构是指未经中国银行业监督管理委员会批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的机构。非法金融机构的筹备组织视为非法金融机构（《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第三条第一、第二款）。而非法金融活动是指未经中国银行业监督管理委员会批准，擅自从事下列活动：（一）非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款;(二)未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资；（三）非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖；（四）中国人民银行认定的其他非法金融业务活动（《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条第一款）。

（二）非法吸收及变相吸收公众存款的概念

非法吸收公众存款是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动（《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条第二款）。变相吸收公众存款是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动（《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条第二款）。

（三）非法集资的概念

非法集资是指单位或者个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。其司法解释是“以非法占有为目的，使用诈骗方法实施本解释第二条规定所列行为的，应当依照刑法第一百九十二条的规定，以集资诈骗罪定罪处罚”（《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》法释〔2010〕18号）。

二、未经许可擅自从事金融业务活动的管辖

（一）相关法律和政策依据

从法律层面来看，《中华人民共和国商业银行法》《银行业监督管理法》和《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等法律法规对非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动和设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动等行为，都作出了相应的处罚规定，构成犯罪的，均依法追究刑事责任。尚不构成犯罪的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔，或者没收违法所得和处相应罚款。

再从相关的文件通知等政策依据方面来看，《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》（银发〔1999〕41号）中规定“非法金融机构和非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔”。公安部、工商总局、银监会《关于整治中介机构从事非法金融活动的通知》（公通字〔2008〕47号）第一条：“银监部门要加强对金融活动的监督，有效预防、坚决取缔各种非法金融活动。银监部门及派出机构要加强对金融业务活动的监督，一经发现非法金融业务活动，要立即调查、核实，并依法予以取缔；涉嫌犯罪的，要及时移送公安机关依法立案侦查”。此外，《关于明确认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的通知》（中央编办发〔2005〕10号）中也明确规定了银监会负责非法集资的认定、查处和取缔及相关的组织协调工作。

（二）法律适用方面

一是上位法优于下位法。《商业银行法》和《银行业监督管理法》是全国人大及其常委会制定的法律，对非法金融机构及非法金融业务活动由银监部门查处，应当依据法律效力等级高的法律进行查处。二是同一位阶的法规，特别法优于一般法。《无照经营查处取缔办法》和《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》均属于行政法规，但是《无照经营查处取缔办法》是无照经营行为的普通法，且《办法》第十四条第二款明确规定，法律、法规另有规定的，从其规定；《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》是专门针对未取得金融许可擅自从事非法金融业务活动的特别法，执法主体为银监部门，而非工商部门。

（三）职权划分角度

从银监会和工商总局的三定方案可以明确看出，擅自设立银行业金融机构或非法从事银行业金融机构业务活动的监管职责属于银监部门，工商三定方案中无此规定。

省政府《关于进一步完善查处取缔无证无照经营工作机制的意见》明确，相关行政管理部门按照法律‘法规赋予的职责，依法对须经本部门许可，方可从事的经营活动进行监督管理。依据《金融许可证管理办法》第二条：“本办法所称金融许可证是指中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）依法颁发的特许金融机构经营金融业务的法律文件。金融许可证的颁发、更换、吊销等由银监会依法行使，其他任何单位和个人不得行使上述职权。”银监会是金融业务许可证的许可机关，应对未经其批准非法从事金融业务活动的行为进行监督管理，而法律法规并没有赋予工商部门此项法定职责。

此外，在四川省政府《关于印发四川省工商登记制度改革实施方案的通知》（川府发〔2014〕42号）中，也进一步明确了各有关职能部门和工商登记机关对市场主体的监管职能分工，要求有关部门对主管行业承担监管职责。

所以，按照相关规定，从事金融相关业务属于需要行政许可的经营项目，银行业监督管理委员会等相关主管部门按照职能分工依法对该业务进行监管。按照我国公司登记制度改革的原则和要求，应由银行业监督管理委员会等主管部门对未依法取得许可擅自从事金融业务活动的行为进行监管，而工商部门对此没有监管职责。

三、工商部门对投融资理财信息咨询类中介企业非法从事金融活动的监管职责

（一）工商登记方面

一是依据《公司法》第二百一十一条：公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照。

公司登记事项发生变更时，未依照本办法办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以1万元以上10万元以下的罚款。

二是依据《公司登记管理条例》第六十九条：公司登记事项发生变更时，未依照本条例规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以1万元以上10万元以下的罚款。其中，变更经营范围涉及法律、行政法规或者国务院决定规定须经批准的项目而未取得批准，擅自从事相关经营活动，情节严重的，吊销营业执照。

公司未依照本条例规定办理有关备案的，由公司登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处以3万元以下的罚款。

三是依据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第十三条第二款，设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动骗取工商行政管理机关登记的，一经发现，工商行政管理机关应当立即注销登记或者变更登记。

（二）主体行为方面

一是违法广告行为，依据《广告法》第三十一条：“法律、行政法规规定禁止生产、销售的商品或者提供的服务，以及禁止发布广告的商品或者服务，不得设计、制作、发布广告。第四十一条……或者违反本法第三十一条规定发布广告的,由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者改正或者停止发布，没收广告费用，可以并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务”。

此外，工商总局、银监会、广电总局、新闻出版总署《关于处置非法集资活动中加强广告审查和监管工作有关问题的通知》（工商广字〔2007〕190号）的规定查处此类公司非法广告行为。

二是不正当竞争行为，依据《反不正当竞争法》相关规定进行查处。

三是商标侵权行为，依据《商标法》相关规定进行查处。

四是对此类公司违反工商行政管理其他法律法规的行为进行查处。

（作者:区工商局副局长）