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加强体制机制保障着力提升乡镇公共服务能力建设
发布时间:2017-07-05 15:39:03       作者:彭红英 袁霞 陈晓艳       来源:区委编办

提升乡镇公共服务能力建设是当前一项重大而紧迫的课题,需要不断地探索和实践。区委编办致力于通过对相关部门和乡镇发放问卷调查、深入部分乡镇便民服务中心及村(社区)了解情况等方式,对乡镇公共服务能力建设进行了细致调研。

一、当前我区乡镇公共服务建设的基本情况

大安区辖12个乡镇,乡镇人口约27万、面积约300平方千米。自2008年乡镇机构改革以来,我区乡镇经济发展较快较好、公共服务水平明显提升。

(一)机构设置。我区12个乡镇设置综合办事机构3-4个,即:党政办(挂财政所、群众工作办<其中2个乡镇单设>牌子)、社会事务管理办(挂卫计办牌子、安全生产监管办牌子)、统筹城乡经济社会发展办(挂环保办牌子),12个乡镇共计38个;设置事业机构3-4个,即:农业综合服务中心、村镇建设环卫服务中心、社会事业服务中心(挂劳动和社会保障服务中心<其中2个乡镇单设>牌子),共计38个。

(二)编制及领导职数。核定乡镇行政编制327名、工勤岗位控制数32名、事业编制266名。核定领导职数分别是8-10名,共计105名。

(三)管理运行模式。一是强化公共服务职能。乡镇政府职能由“管理型”逐步向“服务型”转变,从过去的“管、收、批”干预政府,向“扶、帮、助”服务型政府的转变。二是完善基层工作责任体系。明确了区级部门与乡镇权责划分,使其权责统一,责任体系健全;确保行政管理职能做到重心下移,从而建立事权相宜、权责对等的工作机制,实现管理层级的清晰化和无缝化链接。三是完善了社会管理格局。加强了乡镇政府在环境保护、国土资源管理、食品安全、矛盾纠纷排查等职能,建立健全了乡镇农业综合服务、社会保障服务、文化宣传服务、卫生计生服务等体制机制,增强了乡镇政府的社会管理能力。四是人员编制及领导职数保障充分。到2017年我区乡镇的行政事业编制基本达到了满编运行,工勤编制逐步减少收回,领导班子配齐到位。五是强化为民服务机制建设。各乡镇均设立“便民服务中心”,实行“一个窗口受理、一站式办结、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式,对乡镇“便民服务中心”名称、场所标识、进驻部门、办理事项、办事制度等方面进行了规范,提高了为民服务的效率和质量。

(四)公共服务需求供给基本情况。一是做好了基本养老保险、基本医疗保险、工伤、失业和生育保险等社会保险服务工作,保障基层人民群众的人身财产安全;二是落实了社会救助、社会福利制度和优抚安置政策等,维护农民工、留守儿童等特殊人群和困难群体权益;三是做好公共卫生、基本医疗、计划生育等基本医疗卫生服务,并组织开展群众文化体育活动等丰富人民群众的业余生活;四是提供符合群众需求的农业农村经济发展、农民基本经济权益保护、生态建设、食品安全、社会治安、矛盾纠纷化解、精准扶贫、农村危破房改造等方面政策咨询服务;五是均设置有标准化的便民服务大厅,分别入驻有计生、劳保、民政、城建环卫、综合窗口等,方便基层群众办事,并制定了工作人员守则、主要职责、服务项目等规章制度,规范化地开展各项业务工作,并推进电子政务、信息化审批等一站式服务方式。

(五)乡镇承接能力基本情况。一是人员方面。目前,我区乡镇工作人员共540人(公务员301<不含未到位16>、机关工勤18人和事业人员221<不含未到位13>)。二是经费运转方面。乡镇除了基本的运转经费之外,社会抚养费和城市基础设施配套费等均按照有关规定返还乡镇,其余经费绝大部分都是通过“一事一议”方式专项拨付。三是办公场所。绝大部分乡镇的办公场所利用比较科学,但也存在基础设施配备不完备,人员分配不合理等现象。四是执法资格。乡镇具有执法资格的人员很少,并且办理执法证的要求较高,所以乡镇具有执法资格的人员都是身兼几项执法资格的人混岗使用。

二、存在的主要问题

(一)乡镇管理运行机制方面

1.机构设置不够合理。一是部门机构设置易受干预。部分省市主管部门变相通过考核达标、项目审批等方式,对乡镇机构和人员提出要求。二是机构设置过于整齐划一。从2008年至今,除牛佛、凤凰外均设三办三中心外,其他乡镇设置机构没有突出乡镇特色。

2.职能界定不够科学。一是基层政事职能不能严格划清。行政和事业职能带有很强的相似性,比如服务对象相同、对口部门相同、经办业务相似等,导致政事职能“错位”、“越位”以及重复浪费人力资源的问题比较突出。二是责权不对等。主要体现为权力在上、责任在下,一些有职权、能收费、有经费保障的基本上由上级部门直管(如国土、交通运输、农牧林业等),乡镇却有责无权。

3.编制核定缺少动态调整。2008年,依据乡镇的人口、面积、财政收入、生产总值等四项指标确定各乡镇行政编制和事业编制总数。近十年,省市并没有根据工作职能发展、人口流动、财政收入等方面的变化进行动态调整;区上也没有结合近两年项目建设、征地拆迁、信访维稳等中心工作的加强来调整各乡镇编制。

4.激励机制不够健全。一是干部调整机制不健全。普遍乡镇班子副职存在在现职务上“一坐就是好几年”的现象,在出现工作业绩不理想、能力不适应岗位要求等情况时,多数是采取在不触及干部身份变化的前提下调离岗位。二是人员进出渠道不畅通。区乡(镇)之间,乡镇之间的人员交流机制不健全;部分业务能力强、业绩突出的事业人员或大学生村官等,无法打破身份界限;部分不能胜任岗位需要的人员,不能退出公务员或事业人员队伍。三是绩效考核制度不科学。主要表现在以人员身份进行考核,未结合实际岗位设置,未创新岗编分离方式考核,未体现工作绩效,没有真正发挥年终目标绩效的激励作用。

(二)公共服务供给方面

1.公共服务供给主体单一。乡镇经济发展水平仍然较低、组织程度不高,加上公共产品大多具有非赢利性特征,公共服务和产品的供给理应主要由乡镇政府负责,但受全能式“为人民服务”传统思维的影响,公共产品的供给已属乡镇政府垄断。

2.公共服务能力水平不足。扩权强镇改革时,试点乡镇反映在行使部分行政审批权时,缺乏必备的硬件设备。如曾下放到试点镇的老年证办理,由于省上未开发乡镇办理的系统,区级部门又收回老年证办理审批事项;由于乡镇不具备执法主体资格,通过委托执法又缺乏执法证,因此区级部门也无法下放执法权。

(三)乡镇承接能力方面

1.人员结构不合理。一是领导多工作人员少。全区乡镇工作人员共540人,担任领导职务(含班子领导、中层、事业领导)的262人,占总人数的48.5%。二是混岗使用严重。乡镇一级除领导班子外基本上混岗使用公务员和事业人员,比如三办负责人大多是事业人员,三中心负责人也有公务员。三是普通人员多专业人员少。全区乡镇机关人员中,经济管理类、工程技术管理类等专业人员仅有47人,占总人数的17.97%;事业人员中高级以上专业技术职称仅有11人,占总人数的4.98%。四是年老者多年轻人少。全区乡镇工作人员中,45岁以上160人,占总人数的31.87%30岁以下234人,占总人数的46.61%。五是知识结构普遍不合理。全区乡镇大学本科以上学历人员仅为82人,占总人数的16.33%

2.管理体制不顺。乡镇还存在很多双重管理的站所,如乡镇畜牧兽医站、卫生院、司法所、药监所、工商质监所等,在实际工作中,由于乡镇对这些站所没有人财物的调配权,因此难以驾驭,存在有心无力。

3.财政保障能力不强。我区乡镇大多都有负债,多数通过负债运转兴办一些上级下达的中小学危房改造、公路维修、小城镇建设等公益事业任务。同时,在费用征收中全部上交财政后,财政返还比例过少,难以补贴其他公共服务建设。

三、对提升乡镇公共服务建设的意见建议

(一)机构编制保障方面

1.优化组织结构。一是综合设置片区执法机构。将农牧林业、环境保护、安全生产、市场监管、城管环卫等执法人员、设施设备下沉到基层,优化整合资源,实现资源城乡共享,从而也解决乡镇无执法权问题。二是精简便民服务中心窗口。由各乡镇7-8个窗口,整合相近职能窗口,减少办事人员。三是按照大部门制要求设置机构。可探索将乡镇综合办事机构与区级派驻机构进行整合设置,并突出每个乡镇特色设置机构。

2.调整职能。一是强化公共服务职能。积极开展社会保障及民生服务,结合精准扶贫开展农村低保、五保等扶贫解困工作;下放行政审批职能,精简办事流程、提高办事效率。二是强化组织协调职能。乡镇要协调好农村经济合作组织与社会中介组织的关系,加强农户与市场的联系;协调理顺好村委会、农户与信用社等农村金融组织的关系,为农业生产提供资金保障;协调村委会与各种经济组织及上级行政部门的关系,严格制止损害农民利益的行为。

3.动态调整编制。按照最新数据统计,根据常住人口、面积、财政收入、生产总值等指标由省市重新核定编制数,我区再根据情况调整各乡镇编制数。

4.制定合理的激励机制。实现工作人员考核薪酬“双挂钩”,一是工作人员考核与实际岗位职能挂钩,二是工作人员考核与服务对象满意度挂钩。

(二)公共服务需求供给方面

1.分类供给。将公共服务分类为公益性、福利性、经营性服务。公益性服务(如农技推广、农民培训),必须依靠稳定、足额的资金投入,需由政府全额承担,确保全体社会成员都能享受基本的公共服务;福利性服务(如低保、五保户最低保障),涉及民生的需由财政逐步提高补贴标准;经营性服务(如动植物病虫害的防治和处置)由专业服务队、动物诊疗机构等农业经营性服务组织,为农业生产经营提供服务,按照“谁投资谁受益、谁受益谁付费”的市场机制运作。

2.提高供给质量。积极推动发展、促进公共服务资源城乡均衡配置,在教育卫生方面,开展“11”模式,以城市优等学校、医院带动乡镇学校、卫生院发展,建立健全城市工作人员下派、乡镇工作人员到城市轮岗的制度。同时,加强对乡镇硬件设施供给、财政资金补助等。

3.实行“一站式服务”。区级有关部门与乡镇签订事权下放授权委托书,对需上报审批核准备案类的项目,由乡镇预办理,区级部门实行“见文行文”、“见章盖章”。对所有下放、委托行政审批事项,一律进入乡镇便民服务中心,实行“一站式服务”。

4.创新“互联网+”服务模式。建立以电子政务为载体,区镇村三级贯通,均可在互联网上办理涉及民生的公共服务事项。如老年证的办理,可直接在互联网上上传资料、提交申请,区级部门直接通过后台系统进行审核办理,办理通过后由申请人直接凭身份证到镇村领取。“互联网+”服务模式既方便群众办事、提高办事效率,又节约成本和人力资源。同时,可通过“互联网+”服务模式,促使城乡共享文化、教育、医疗、信息服务等方面的资源。

(三)乡镇承接能力方面

1.加强财政保障。区镇通过调整财政预算、拍卖闲置资产、划转有效债权、分期支付补偿等办法解决困难。同时,理顺区镇财力分配关系。对乡镇社会事业和公共服务基础设施建设项目,安排一定比例的配套资金给予支持;在社会抚养费、殡葬费等方面提高比例返回乡镇。

2.完善人员结构。一是逐年实现乡镇满编运行。以当年空编数和次年退休人数为依据,上报次年年度用编计划,同时在公招计划中专业需求重点向工程建设、法律、农牧林业等倾斜。二是发挥退居二线领导余热。积极建立“老带新”、“一带多”制度,加强对现有年轻工作人员业务知识培训。

3.购买部分公共服务。一是购买民办教育、医疗卫生服务。政府购买符合条件的民办学校、社会办医承担的公共服务。采取工作人员员额备案制,按比例缴纳社会保险费等基本保障,同时给予合理补助。二是购买社会服务。通过从中介机构中购买公共服务,解决体制内人员不足、专业不精的问题。如乡镇从律师事务所购买法律服务(如法律援助、服刑人员再就业培训),购买资金由司法局承担,同时购买资金应由区财政进行及时监管。

 

(彭红英:区委编办主任,袁霞、陈晓艳:区委编办科员)

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