区十次党代会提出，要把体制机制创新贯穿于追赶跨越的全过程，为追赶跨越、奋力崛起提供不竭动力。乡镇机构改革作为我区体制机制创新的一项重要内容，对于推进两化互动、统筹城乡，维护社会稳定、密切党群干群关系具有十分重要的意义。为进一步推进我区乡镇机构改革，本文在深入分析研究基础上，就我区乡镇机构改革提出了对策建议。

一、大安区乡镇机构设置及人员现状

机构设置情况。全区共有12个乡镇。其中，5万人以上的乡镇1个，3~5万人的乡镇5个，1~3万人的乡镇6个。全区共有行政村150个，12个乡镇内设行政机构总数38个（平均3个），主要是“四办一所”，即：党政办公室、群众工作办公室、社会事务管理办公室、统筹城乡经济社会发展办公室、财政所。事业机构主要是：农业综合服务中心、村镇建设环卫中心、劳动和社会保障服务中心、社会事业服务中心（挂计划生育服务站的牌子）等（各乡镇的设置略有不同）。

人员编制情况。现有乡镇行政编制322名（平均27名），实有公务员243人（平均20人）；乡镇领导职数84名(仅指乡镇领导班子成员)，实际配备84人，另有曾任乡镇领导现改任非领导职务的人员31人。全区乡镇共有工勤编制28名，实有工勤人员23人（平均2名）。全区乡镇事业机构有38个（不含教育、卫生、国土、畜牧等单位），其中：财政全额拨款机构38个，乡镇平均有事业机构3个。全区乡镇事业编制266名（平均22名），实有事业人员212人（平均18人），其中财政全额拨款212人。

人员结构情况。在全区乡镇462名机关事业人员中，具有本科以上学历147人，中专及高中学历164人，高中以下学历328人；45岁以上164人，35至45岁147人，35岁以下151人；行政管理类专业29人，经济管理类专业39人，工程技术管理类专业14人。在全区乡镇219名事业人员中，高级以上专业技术职称1人，中级以上专业技术职称25人，初级及以下专业技术职称44人。

二、存在的主要问题

机构设置不科学。一是机构设置重复。乡镇内设行政机构和所属事业单位设置不合理，职能上有重叠，政事未彻底分开。如乡镇机关村镇建设办公室与事业单位城镇建设环卫中心都有城镇及房屋建设、环境卫生维护管理等职能；机关社会事业发展办公室下的计划生育办公室与计划生育技术服务指导站都有计划生育政策宣传指导等职能。二是机构设置易受干预。部分区级行政主管部门以对口设置为由，变相通过考核达标、项目审批、划拨经费、学习其他地方经验、做法等方式，对下级机构设置和编制配备提出要求，进行变相干预。三是机构缺乏科学性。各乡镇内设机构小而全，不适应新形势新发展需要。没有根据工作职能的发展变化及时调整机构设置，没有有效地结合项目建设、征地拆迁、信访维稳等中心工作整合与强化对应的机构，少数机构在运行中出现职能过宽，人员过少的矛盾，影响工作的正常开展，。

职能划分不明晰。一是部门职能交叉。主要表现在行政机构与事业机构在机构设置中，存在机构职能交叉的情况。如群工办、稳定办、综治办、司法所等机构在职能上都涉及到调解民事纠纷、化解社会矛盾、维护社会稳定等内容，在实际工作中时常出现群众有需要不知找谁管，有人管又管不好的现象。二是责权不对称。主要体现为权力在上、责任在下，一些有职权、能收费、有经费保障的事业单位基本上由区直部门直管（如国土、广电、畜牧等），乡镇却有责无权；一些无经费来源的站所（如农机、农技、水管、文化站）基本上由乡镇管理，存在有执法权的区直部门“鞭长莫及”，无执法权的乡镇想推又推不掉的现象。三是责任不明晰。个别内设部门部分职能几家分管，主办和协办主体不明确，引发出“二传手”、“ 推诿扯皮”等错位、越位、不到位现象。此外，一些部门内设机构之间、机关与事业单位之间也存在着部分职能界定不明晰、相互扯皮等问题。

人员结构不合理。一是领导多工作人员少。全区乡镇机关工作人员共243人，担任领导职务的有84人，另有曾任乡镇领导现改任非领导职务的有31人，共计占总人数的47.3%，而一般工作人员只占52.7%。二是事业人员多公务员少。全区乡镇机关事业人员比例失衡，公务员仅为243人，占总人数的52.6%，在219名事业人员中从事公务员岗位工作的比例达40%以上,有的乡镇事业人员从事公务员岗位工作的比例甚至高达60%。三是普通人员多专业人员少。全区乡镇机关人员中，经济管理类、工程技术管理类专业人员仅有20人，占总人数的7.4%；事业人员中高级以上专业技术职称仅有1人，占总人数的0.5%；初中级专业人才也非常缺乏。此外，乡镇机关工作人员年龄、知识结构普遍不合理，全区乡镇机关中30岁以下的仅有59人，占总人数的21.9%，45岁以上的达121人，占总人数的45%；大学本科以上学历人员仅为53人，占总人数的19.7%。

激励机制不健全。一是干部调整机制不健全。普遍存在领导干部在现职务上“一坐就是好几年”的现象，在现行的领导干部任用、管理机制下，大部分人员自进入领导干部队伍后，在出现工作业绩不理想、能力不适应岗位要求等情况时，多数是采取在不触及干部身份变化的前提下调离原岗位。二是人员进出渠道不畅通。区乡（镇）之间，乡镇之间，机构之间的人员交流机制不健全；部分业务能力强、业绩突出的事业人员或大学生村官等，无法打破身份界限直接进入公务员或事业人员队伍；部分不能胜任岗位需要的公务员或事业人员，不能及时的退出公务员或事业人员队伍。三是绩效考核制度不科学。主要表现在考核标准单一、滞后、未量化细化；考核方式只重结果，未考核过程；考核结果运用不充分，仅考虑领导系数，未体现工作绩效，没有真正发挥年终目标奖的激励作用。

三、对策与建议

结合实际转职能。转变职能是乡镇机构改革的核心，也是衡量改革成效的关键。要通过改革切实促进乡镇政府在落实政策、促进发展、维护稳定、加强管理、提供服务等五个方面的主要职能，把乡镇政府的工作重心引导到为农民办实事、抓服务上来。一是由领导变引导。改变过去强调主导、统一安排的乡镇经济发展思路，通过采取提供信息、增强服务、牵线搭桥、组建协会、示范引导等工作方式，全面培育和推动乡镇经济发展。二是由管理变服务。乡镇政府要积极调整经济管理职能，从过去的“唱好主角”转为“演好配角”，切实把工作重点转移到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。三是由统筹变协调。变单纯依靠行政手段管理为综合运用经济、法律、行政和思想政治工作等手段开展工作。四是由命令变示范。改变过去农村社会管理中存在的简单的行政命令做法，结合地区实际积极打造新农村建设示范点以及村民自治示范村，充分发挥典型示范、辐射带动作用，逐步提升乡镇农村社会管理水平。

围绕发展设机构。按照“精简效能”的原则，探索“大部制”理念，对现有部门的内设机构职能进行调整。一是“撤”,对过去重复设置,职能和工作越位、错位的机构进行撤销。如撤销经济发展办公室、村镇建设办公室、村镇建设环卫中心、劳动保障所、国土资源所等。二是“并”,对业务工作相近,工作性质相似的机构进行合并。如将大调解中心、维稳办、综治办、群工办、司法所整合为“社会管理中心”；将文化站、计生服务站、劳动和社会保障服务中心、民政办整合为“公共服务中心”；将农技站、农经站、林业站、水利水保水产站整合为“农业综合服务中心”。三是“留”，对运转高效、作用明显的原有机构进行保留。如保留党政办和财政所。四是“建”，即新建部门解决有职能而无部门的问题。如成立经济发展服务中心、城乡建设管理中心。总体而言，要逐步形成乡镇“五中心一办一所”的机构格局。

理顺关系明权责。明确和强化责任，理顺职责关系，是乡镇机构改革的重要内容，也是转变政府职能、优化组织结构的必然要求。要按照“单位责任法定化、层级责任清晰化、岗位责任具体化”要求，重点理顺如下关系。一是要推进单位职责法定化。要坚持权责相称的原则，对照乡镇“三定”规定进行逐项梳理完善，科学界定单位职责，推行单位责任“白皮书”制度，着力解决好职能交叉重叠、责任不清、事权分离、多头管理和管理真空等问题。二是要推进层级责任清晰化。单位内部要坚持“一把手”负总责，副职对正职负责，下级对上级负责，子系统对总系统负责，形成一级抓一级，层层抓落实的责任体系，从源头上杜绝“二传手”、“ 推诿扯皮”等现象。三是要推进岗位责任具体化。制定科学、具体、精细的职位“明细表”，明确界定每个岗位的基本职责、工作流程和必需的能力素质以及失职失责惩戒等内容，把每个岗位的工作和责任细化、量化、具体化。四是要推进责任对接无缝化。就是要建立岗位之间、部门之间的无缝责任链条，明确工作流程、工作程序和责任处罚，确保环环相扣，互不交叉重叠，有责必有罚，形成责任闭合环路，使每项工作职责、每个工作环节的责任落实到人。

公开竞聘定岗位。要坚持“按需设岗、竞聘上岗、择优聘用”的原则开展定岗、竞岗及人才引进工作。一是分类、分级设岗，差额定岗。各乡镇根据自身实际情况和中心工作要求，在不突破现有编制数量的前提下，对岗位进行分类定级。即，设置乡镇领导岗位、部门领导岗位、一般岗位，并对一般岗位再分级。同时，设置的岗位数量要少于实有人数。二是打破身份限制、竞争上岗。乡镇在批准设置的岗位范围内，按照规定的程序和管理权限，打破行政事业人员身份，通过双向选择、竞争上岗、择优聘用的办法确定人员岗位。如推行乡镇副职竞争分管工作，一般人员竞聘部门副职或一般岗位，并对未聘人员采用分流途径进行合理管理。三是公开招聘、特殊引进专业人才。在全面梳理、分析我区人员知识结构的前提下，通过公开招考或特殊引进等途径，重点引进当前我区经济和社会发展所需的各类专业人才。同时，建立健全我区特殊人才引进机制，为人才引进工作提供有力的制度保障。

创新机制激活力。创新激励机制核心在于建立健全“职务能上能下，待遇能升能降，人员能进能出”机制。具体来讲，一是建立“职务能上能下”机制。坚持“干部调整常态化”的原则，制定领导干部岗位交流制度，促使领导干部在多个岗位上得到锻炼。同时，完善领导干部考核办法，加强对不思进取、能力低下的领导干部的处理力度，真正实现“能者上，平者让，庸者下”。二是建立“人员能进能出”机制。建立健全基层干部定期交流制度，全面畅通人员流动渠道，改善乡镇人员结构；打破人员身份、编制限定，逐步形成将优秀事业人员、大学生村官直接纳入行政或事业编制的机制；加大考核力度，健全在职人员辞退办法，通过优胜劣汰提高机关事业人员队伍的整体素质。三是建立“待遇能上能下”机制。具体而言，要全面细化绩效考核指标体系，深化分类分级考核办法，完善考核评价方式，扩大考核结果的使用范围，搞活乡镇内部分配。同时，建立健全绩效工资二次分配制度，并适当向优秀人才、关键岗位倾斜，实现绩效工资差异化、科学化。