十二届全国人大常委会第十一次会议2014年11月1日表决通过了修改行政诉讼法的决定，将于2015年5月1日起实施，这是行政诉讼法自1989年制定后作出的首次修改。这部新修订的《行政诉讼法》（以下简称：新法）对我们国土资源行政机关工作有何影响，笔者就此提出以下七个方面的管见。

一、新法规定法院受理的范围扩大，将促使政府及其部门的行为要更加规范和合法

（一）新法规定法院不仅要受理具体行政行为，而且要受理部分抽象行政行为

全国人民代表大会常务委员会《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》规定“六十、将本法相关条文中的‘具体行政行为’修改为‘行政行为’” 。因此新法受理的行政机关的行为既包括具体行政行为，又包括抽象行政行为。新法第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章” 。第六十四条“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。而旧的《行政诉讼法》规定法院只能受理行政机关的具体行政行为，不受理抽象行政行为。

根据新法的要求，政府和行政机关不仅要注重具体行政行为的合法性，而且更要注重抽象行政行为的合法性，特别是出台的规范性文件，必须符合法律法规和部门规章的要求，否则，行政机关所依据规范性文件作出的具体行政行为也是不合法，法院对不合法的规范性文件将“不作为行政行为合法的依据”。目前急需要面对的是《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（自贡市人民政府令第69号）和《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）如何执行和修订问题。否则，法院会认定这两个规范性文件不合法。其原因：一是根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，集体土地的征收工作是由市、县人民政府及其土地管理行政部门负责，而《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（自贡市人民政府令第69号）规定土地征收实施主体由市、县（区）人民政府及其土地行政主管部门负责，扩大了《土地管理法实施条例》的授权范围，赋予了市辖区人民政府及其土地行政管理部门对集体土地征收的实施主体资格，法院在审理主体资格时，会认定该规定不合法。二是《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（自贡市人民政府令第69号）和《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）规定的安置人口计算方法是按人均土地计算的，与《土地管理法》和《省实施办法》的按人均耕地计算不一致，法院在审理时，会认定该规定不合法，会要求重新按法律法规规定计算和安置。

（二）新法新增了具体行政行为的受理范围

新法第十二条（四）新增了“作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”，和（五）“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”等受理范围，今后，国土资源部门在这些方面的行政行为务必要更加注重其合法性和程序的合法。

二、新增单列强调行政主体资格

新法第七十五条单列了“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。目前我市的各市辖区国土资源局按《行政处罚法》《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）“一、理顺省级以下国土资源行政管理体制……市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构”、《安徽省国土资源厅关于市辖区国土资源分局是否具有行政处罚权的复函》（皖国土资函〔2005〕122号）“根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）的规定，市辖区国土资源主管部门为市国土资源主管部门的派出机构。《行政处罚法》和国土资源法律、法规、规章也没有规定市国土资源主管部门的派出机构具有行政处罚权。因此，市辖区国土资源分局不具有土地、矿产资源、测绘管理方面的行政处罚权”和《自贡市人民政府办公室关于印发自贡市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（自府办发〔2011〕31号）“五、（一）自贡市自流井区国土资源局、自贡市贡井区国土资源局、大安区国土资源局、自贡市沿滩区国土资源局和自贡市国土资源局高新技术产业园区均为自贡市国土资源局派出机构，……”的规定是没有主体资格的，急需予以高度重视并研究落实行政主体资格问题。

三、受理的时效有大的调整

新法将公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月增加为六个月内提出。增加了“其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定。被告应当在收到起诉状副本之日起由十日增加为十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状（注：旧法要求提交作出行政行为的有关材料）。这几条的影响在于国土资源部门在依据《行政强制法》的规定申请法院强制执行时，必须对行政行为相对人的处罚（处理）决定送达后的六个月后才能申请法院强制执行，强制执行时间较旧法增加了一倍。同时，也更加明确要求国土资源部门在应诉前要向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，而不是笼统地要求提交“有关材料”。

四、被告对象有所变化

新法第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”。因此，在行政复议过程中，作出行政处罚（处理）决定的该部门的本级人民政府或上一级主管部门均有可能单独或与作出处罚（处理）决定的行政机关共同成为行政行为相对人的被告。

五、判决时间延长

新法第八十一条规定“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决”。第八十八条规定“人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决”，与旧法相比，一审由三个月延长到了六个月，终审由两个月延长到了三个月。因此，行政机关应诉行政诉讼的时间将大大增加，将耗费的大量的时间、人力和精力。

六、进一步强化了行政机关的应诉责任

新法第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。第六十六条规定“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议”。这两条规定要求：一是被诉的行政机关负责人应当出庭应诉或者委托行政机关相应的工作人员出庭，不能仅委派代理律师出庭，法院不允许开庭时，开庭的法官和原告只见代理律师，不见“官员”。二是强调了要追究原告的违法违纪责任，因此，被诉行政机关要遵守法院的规定，不得未经批准缺席开庭、中途退庭，甚至违法违纪。

七、“民告官”更容易、更流畅

新法第五十条规定“起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人”。因此，行为相对人口头提请诉讼，法院依然要受理，使“民告官”更容易、更流畅了，行政机关的行政应诉将会越来越多。

（作者：区国土资源局监察股股长、主任科员）