农村村民的资格、一户的标准和一宅的标准，立法没有规定。在现代法律体系中，户不是法律主体，农户更不是法律主体。而农村宅基地使用权制度改革关系到千家万户的切身利益，是社会各界关注的热门话题。农村村民一户无偿取得一处无期限的宅基地使用权，又是我国目前农村宅基地使用权制度的典型特征。何为“农村村民”，何为“一户”，何为“一宅”，如何实现“一户一宅”，立法并没有规定。现实的情况，特别是党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度和户籍管理制度要求。因此必须在《土地管理法》和户籍管理改革制度尚未形成之前，迫切需要进行探讨，找出一条与现实相适应的认定和标准。

在公安部门户籍管理中，以往都是遵循户籍管理的规定，其中对子女分户问题均采用已经独立成家且已分家生活者可以分户的原则单独登记户籍。而在现实生活中，一些地区由于种种原因，人为地没有任何规范性文件规定的潜规则要求要有产权房后方能分户，国土部门在审批农村村民建房时，又要按《土地管理法》的规定，确保“一户一宅”来审批，这就造成了分户户籍建立和农村村民按户建房互为前置条件的悖论。现将如何破解这一互为前置条件的悖论进行如下探讨交流。

一、农村村民一户一宅的涵义困境

《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”

（一）“农村村民”的解释困境

采取文义解释，“农村村民”就是农村的村民，是以村为单位的村民。而采取体系解释，“农村村民”是指特定农村集体经济组织的成员。因为根据《土地管理法》第10条，农村土地所有权可以是村集体经济组织所有，也可以是村民小组所有，还可以是乡镇集体经济组织所有。宅基地使用权是农村集体经济组织成员的权利，非成员不能申请宅基地使用权。而如何认定农村集体经济组织成员，至今没有任何法律条文，属于典型法律的漏洞。2007年颁布的《物权法》第59条和第63条两次使用“集体成员”的概念，但没有对此作出进一步规定。全国人大常委会至今没有行使法律解释权，也很难行使法律解释权。因为农村集体经济组织成员资格的取得和丧失，不仅是民事法律解释的问题，更是宪法解释的问题。为填补法律漏洞，司法实践中就采取了类推解释的方法，将农村集体经济组织成员的概念，转化为具有特定户籍的概念。户籍是国家对人口管理的正式法律制度，1958年全国人大常委会通过的《户口登记条例》对户籍登记和变更做出了规定。类推适用的结果是，因出生、出嫁、入赘、收养等原因，取得集体经济组织所在地的户籍，就取得了集体经济组织成员的资格。然而，问题简化处理并不能得到民众的完全认同，因为不同农村集体经济组织的经济条件差异很大。2014年7月，国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全面放开建制镇和小城市落户限制，建立城乡统一的户口登记制度。因此，户籍在认定“农村村民”中的作用越来越弱，给司法实践带来更大的挑战。

（二）“一户”的解释困境

何为“一户”，法律上没有明确的规定。按照通常的解释，“一户”有两种涵义，一是指在同一户口簿上的人员，二是指居住生活在一起的人们。以同一户口簿，作为“一户”的标准，分配宅基地使用权，会陷于循环论证的境地。因为农村户口登记簿是以宅基地使用权为基础的，没有宅基地使用权，就无法形成单独的户口簿。根据农村风俗，结婚前就要申请宅基地，父母要为子女准备婚房。实践中一些地方性法规规定，农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，可以申请宅基地。这种做法将还没有结婚的成年子女视为一个户，是对“农村一户一宅”的目的性扩张解释。然而，农村独生子女结婚后，形成新的家庭，在法律上应当作为独立的户，却无法申请宅基地。这是对“农村一户一宅”的目的性限缩解释。对同一个问题，根据是否是独生子女，采取不同的解释方法，不符合法律规范的逻辑性要求。此外，法律强制独生子女结婚后，与父母仍然共用一块宅基地，也缺乏正当性。

“一户”往往以男性为中心，从夫居的传统文化在农村影响深远，宅基地只分配给男性。虽然宪法规定男女平等原则，但女性在实践中很难分配宅基地。如果男性和女性都分宅基地，那么结婚后必然是两处宅基地，这与立法目的不符。如果女性不分宅基地，那么单身女性和离异女性的合法权益就很难得到保障。离婚当事人持原户口簿和法院的判决书或离婚证，可以到当地公安派出所办理分户或迁转手续。目前诸多地方性法规强调，不得以假离婚的形式，再申请一处宅基地。现代婚姻危机已经蔓延到农村，离婚不离家，离家不离婚，同居不结婚，结婚不同居，成为无法回避的现实。何为假离婚，谁来判断假离婚，成为实践中的难题。没有逃避夫妻共同债务，不影响交易第三人的权益，认定假离婚，异常困难。因此，户籍法上的“一户”与作为宅基地使用权主体的“一户”并不完全等同，农村村民一户一宅中的“一户”的标准，存在不确定性。

（三）“一处宅基地”的解释困境

何为“一处宅基地”，立法规定了最高标准，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。然而，立法没有规定最低标准，无法成为集体经济组织和农户共同遵守的行为规范，无法成为法院的裁判规范。宅基地的面积和位置在市场经济的条件下，越来越重要。如果农户都主张最高限额的宅基地，都主张优势地段的宅基地，必然发生纠纷。作为法律制度，应当确定最低的行为标准，确定最低的道德底线。

二、农村村民一户一宅的分配困境

《土地管理法》第62条第2款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”第3款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”

（一）“尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”的解释困境

 “尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”是一种倡导性规范，而不是强制性规范，不具有国家强制力。分配宅基地的前提是集体经济组织拥有足够多的土地。集体经济组织虽然是土地所有权人，但随着市场化改革的推进，集体经济组织无法自由调配大部分的土地资源，包括集体建设用地、宅基地和农用地等。集体经济组织可以支配的“村内空闲地”，毕竟数量有限，以户为单位无偿分配宅基地，无法长期有效实施。如果“原有的宅基地和村内空闲地”不够分配，如何保障一户一宅，立法并没有明确的规定。在集体经济组织无法分配的情况下，农村村民只能在符合土地用途管制的条件下，将自己的土地承包地，或者与他人互换的土地承包地，申请变更为宅基地。当然，该种解释与农村村民一户无偿取得一处无期限的宅基地使用权的立法本意，也存在较大的脱离。

（二）“乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”的解释困境

宅基地使用权的取得，是行政许可行为。《土地管理法》第62条第2款强调宅基地应当“符合乡（镇）土地利用总体规划”，第62条第3款后半句强调“占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。因此，不是仅指土地规划许可和土地用途许可，而是包含其他类型的行政许可。采用行政许可理论解释宅基地使用权的取得，直接架空了农村集体土地所有权。宅基地使用权的取得，是集体经济组织内部的财产分配行为，本质上是私法行为。如果申请符合乡（镇）土地利用总体规划，符合土地用途管制，县级人民政府就应当无条件同意。

而集体经济组织内部如何分配宅基地，《土地管理法》并没有规定。根据《物权法》第59条、《村民委员会组织法》第24条和第28条的规定，宅基地使用权分配方案，应当有十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。在集体没有足够多宅基地可供分配的情况下，按照先来后到，还是遵循比例原则，亦或有偿取得成为难题。如果集体经济组织不分配宅基地使用权，或者分配宅基地使用权不合理，当事人提起诉讼，法院很难进行裁决。

三、探讨建议意见

目前，在不断深化改革的现实和社会发展进步的情况下，农村村民的资格、一户的标准和一宅的标准，很难通过立法予以明确规定。但既要维护我国最严格的土地管理制度，又要考虑到户籍分户带来的对社会管理的难度以及对社会发展带来的影响因素，建议公安部门和国土部门达成共同意见，在未被控制的城市建设规划区内，做以下的界定认定：

（一）国土“户”的认定

国土“户”是指本行政区域内实行农村集体所有制形式的本村常住户（寄户除外）。户数及人口以公安机关登记的户籍为基础，由国土部门最终认定。

（二）“一户一宅”的认定标准及分户标准

1.夫妻离婚三年以上的且未共同生活或离婚后一方又另行结婚的可以认定分户（此条意见，建议扩展到控制的城市建设规划区内）。

2.农户只有一个子女的，父母与子女共同申请，不得另行分户。

3.农户有两个以上子女，但只有一个儿子的，父母随儿子提出申请，不得另行分户。

4.农户有两个以上儿子，其中一人成年可以单独申请分户，其中父母应随一方子女，不得单独分户。

5.一户村民虽有两处或两处以上宅基地，但面积总和未超过省、自治区、直辖市规定的标准规定宅基地面积标准的，可以认定为一宅。

6.四代同堂或三代同堂的第三代（其中第三代为儿子）符合结婚条件的，同住一宅且现有住房占地面积少于最高限额的，可以申请第二宅。

7.建议凡是符合分户标准，在申请分户时，须按《物权法》第59条、《村民委员会组织法》第24条和第28条的规定，由十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表同意后方可分户。

(徐智斌：区国土资源局副局长，陈盾：区国土资源局法规监察股股长)