党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这对新时期“一府两院”规范性文件的制定和人大开展规范性文件备案审查都提出了新的要求。但是，由于宪法和法律规定得过于原则，缺少具体的操作程序，县级人大常委会规范性文件备案审查监督作用没有得到很好发挥。结合大安区近年来工作的实际，就如何更好地发挥县级人大常委会规范性备案审查监督职能谈点看法。

一、充分认识规范性文件备案审查的重要意义

（一）加强权力制约，维护法制统一的需要。县级国家机关没有立法权限，更多是通过制定规范性文件，实行对经济、社会、文化等事务的管理。但是出于地方利益，往往会出现与法律相抵触、相违背的现象，如擅自设立收费、罚款、强制措施等，限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利等，都损害了群众的利益，干扰了正常的市场经济秩序，破坏了以宪法为核心的法制体系的完整性。县级人大常委会加强对规范性文件的备案审查，及时纠正或撤销与宪法和法律相抵触的规范性文件，有效制约国家机关的权力运行，对确保宪法和法律实施，维护国家法制统一具有重要的现实意义。

（二）完善监督职能,提高监督实效的需要。从当前实践看，县级人大常委会履行监督职能时，涉及较多的往往是具体行政行为，如听取专项工作报告、工作评议或执法检查等，很少涉及审查规范性文件等抽象行政行为。监督法对如何开展规范性文件备案审查作出了明确规定，为县级人大常委会加强对抽象行政行为的监督，提供了必要的法律支持，丰富了法律监督形式，拓展了人大监督职能。

（三）扩大政治参与,维护群众利益的需要。当前，人民群众实现政治参与的制度还不够完善，一些涉及群众根本利益的重大决策往往难以表达人民群众的意愿。县级人大常委会从维护经济社会发展全局和人民群众根本利益出发，开展规范性文件备案审查，从而促使国家机关的抽象行政行为更加符合法律规定、更加符合人民群众的意愿，从而确保法律法规的正确实施，进而从根本上维护人民群众的利益。

二、大安区人大常委会规范性文件备案审查的探索与实践

大安区人大规范性文件备案审查工作于2013年9月5日大安区第十七届人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过《关于规范性文件备案审查的规定》后开始的。具体情况是：

（一）加强组合力量，提供组织保障。由于受机构编制的限制，常委会决定规范性文件备案审查工作由分管法制的常委会副主任主管，法制委具体负责，并明确一名副主任委员专抓，其他委室协作配合的工作机制，切实为我区开展备案审查工作提供了组织保障。

（二）加强制度建设，规范审查程序。出台了关于规范性文件备案审查工作程序，明确规定了需要报送备案的规范性文件的范围、相关材料依据和备案报告等；若需要报送而不报送或者不及时报送的，将依法追究相关人员责任，规范性文件的制定、报送和备案审查程序得到逐步规范。

（三）加强备案审查，确保监督效果。

2014年收到报送的规范性文件28件，其中：区政府4件，乡镇人大主席团24件。备案审查28件。

2015年收到报送的规范性文件41件，其中：区政府5件，乡镇人大主席团36件。备案审查41件。

2016年，共收到“一府两院”、区级部门、乡镇人大主席团报送的规范性文件78件，其中：区政府5件、区法院1件、区检察院4件、区级部门41件、乡镇人大主席团27件。备案审查78件。

2017年，共收到“一府两院”、区级部门、乡镇人大主席团报送的规范性文件62件，其中：区政府4件、区法院7件、区检察院5件、区级部门12件（区统计局5件、区教育局7件）、12个乡镇人大34件。备案审查62件。区人大常委会向市人大常委会报送24件。

2018年，共收到“一府两院”、区级部门、乡镇人大主席团报送的规范性文件62件，其中：区政府4件、区法院7件、区检察院5件；区级部门12件；12个乡镇人大34件。备案审查62件。

大安区2014-2018年规范性文件备案审查情况

三、县级人大常委会规范性文件备案审查存在的问题

（一）思想认识滞后。当前，无论是地方党委、人大常委会，还是地方“一府两院”，对于规范性文件备案审查的认识都还不同程度地存在着一些差距。党委方面，习惯于用党政联合行文的方式，出台一些行政性、事务性的具体规定，把规范性文件这一抽象行为升格为党委决策，造成人大监督左右为难的尴尬境地。人大方面，在一定程度上重视不够，担心审查工作量大，自身力量不足，效果难如人意，无意中把这项工作当成了一项可抓可不抓、可有可无的工作。“一府两院”方面，备案审查意识不强烈，备案机制不健全，有件不报、多件并报的现象时有所见，拖延不报、瞒报漏报的问题并未杜绝。

（二）法定范围偏窄。省监督条例界定的县级人大常委会备案审查的规范性文件包括：县级人民政府向社会公开发布的决定、命令以及其他涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件；县级人民政府办公室向社会公开发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件；乡镇人民代表大会作出的决议、决定。此外，本级人大及其常委会作出的决议、决定需要报送上一级人大常委会备案。由此可见，大量的由政府工作部门单独或联合向社会公开发布的涉及公民法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件，“两院”的规范性文件都没有列入人大常委会备案审查的范围，游离于人大常委会审查监督之外。

在实际工作中，有四个问题需要进一步明确：一是党委、政府联合发文的规范性文件是否应报送县级人大常委会备案审查。二是县级政府所属工作部门和乡镇人民政府以及街道办事处制发的规范性文件是否应报送县级人大常委会备案。三是乡镇人大的决议、决定是否都应报送县人大常委会备案审查。四是县级人民法院、县级人民检察院作为最基层的司法机关，县级人大常委会如何对“两院”的规范性文件进行审查的问题。

（三）审查力量薄弱。县级人大常委会难以承担起日益繁重的规范性文件备案审查任务，部分县级人大常委会还没有专门的备案审查工作机构，多数配备负责此项工作的工作人员由于专业知识欠缺，面对政策性、法律性、专业性极强的规范性文件备案审查工作，往往感到心有余而力不足，实施审查畏首畏尾，底气显得不足，备案审查工作难以出现生动活泼、高效优质的局面。即使按照“统一管理、分工负责”的模式开展备案审查工作，也难保证这项工作的高质量、高水平和实际效果。

四、县级人大常委会加强规范性文件备案审查的建议

（一）坚持党的领导，争取党委支持。开展规范性文件备案审查，必须坚持党的领导，遇到重大问题要及时要党委请示汇报，争取党委的理解和支持。同时，党委也要积极转变执政方式，理顺党委与政府之间、权力机关与“一府两院”之间的关系，有效限制、减少党政联合行文的现象；要支持和帮助解决好诸如机构设置、编制紧缺、力量调配等当前县级人大常委会开展备案审查工作的主要困难，为县级人大常委会开展规范性文件备案审查创造必要的条件。

（二）切实提高认识，树立良好意识。县级人大常委会与“一府两院”都要切实提高认识，共同促进规范性文件备案审查工作的顺利开展。县级人大常委会要牢固树立主体意识和接受监督意识，既要理直气壮地对“一府两院”开展规范性文件备案审查，又要主动接受上级人大常委会和广大人民群众对自身颁布的规范性文件进行备案审查和监督。“一府两院”要牢固树立起接受审查和自查自纠的意识，既要严格按照法律、法规规定，及时做好规范性文件的报备案，自觉接受本级人大常委会的审查监督，又要认真开展自查自纠，对现有的规范性文件进行全面清理，对新制定的规范性文件进行自查，努力使“一府两院”的行为更加符合法律规定和人民群众的根本利益。

（三）充实审查力量，明确机构职责。规范性文件备案审查工作，法律性、专业性都很强，而且量大、面广，内容涉及经济社会发展的方方面面，这就需要人大常委会有足够的力量来开展这项工作。有条件的应设立专门的机构，要注重配备法律等方面专业人士，充实机构力量；设立专门机构条件不成熟的，要整合好机关各工作机构的力量，明确职责、落实责任。另外，还应适当邀请常委会兼职委员和代表中的法律工作者、专业人员加入，建立一支规范性文件审查的专家队伍，提高整体的审查能力，保证规范性文件审查的正确、有效行使。

（四）科学界定范围，准确把握审查内容。要根据本行政区域的特点，科学界定规范性文件备案审查范围，具体问题具体分析，着重从规范性文件所涉内容的普遍性、重要性和影响力去分析，不同的问题可以有不同的量和度。除了决定、命令、规定、办法、意见、通知等之外，其他对本行政区域内公民、法人，其他组织具有普遍约束力的政府规范性文件，不管以何种文种形式出现，都应列为规范性文件备案审查的范围。

（五）把握审查尺度，促进工作开展。县级人大常委会对规范性备案审查要把握好度，量力而行、确保质量。对“一府两院”要积极审查，对其他主体提出的审查建议，应当研究后再决定是否进行审查；对县级政府和乡镇人大报备案的规范性文件，应当根据需要，有重点的选取2-3个进行主动审查为宜。同时，在具体审查工作中，要加强与“一府两院”的沟通联系，对规范性文件中存在的不适当的问题，首先要督促“一府两院”自行修改或者废止；确有不适当情形，而“一府两院”仍不修改或者废止的，再采取其他法定措施。要切实发挥人大代表和社会各界人士特别是有关专家在规范性文件备案审查工作中的重要作用，坚持实行公开原则和民主原则，充分进行审查论证，切实提高审查质量。

（作者：区人大原法制委员会主任）