大部门制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。党的十八大提出了稳步推进大部门制改革要求，我区实现“一城两区一枢纽一目的地”的发展目标，更需要强化改革创新，推进 “大部门制”改革。

一、我区行政管理体制的现状

经2007年乡镇机构改革和2010年机构改革后，区级党政群机构57个，包括8个党委系统、2个人大政协、4个群团系统、24个政府系统（含3个派出机构）、3个区级政法系统、4个街道、12个乡镇；事业单位188个，其中包括42个乡镇街道事业单位。

通过几轮机构改革,全区取得了阶段性成果，一是政府社会管理和公共服务职能加强。按照完善社会主义市场经济体制的要求，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；注重全面履行政府职能，在重视经济调节和市场监管的同时，加强了社会管理和公共服务。二是行政审批制度改革深化，行政许可行为规范。我区行政审批事项大幅度削减，目前保留的区级行政审批项目141项。通过取消和调整审批项目，推动了政府职能转变，遏制了利用审批乱收费、滥用审批权力等侵害群众利益的行为。三是职能转变推进积极，机关事业编制动态调整。围绕区委区政府的重点中心工作，并根据职能变化，对职能相对弱化、甚至消失的机构及时进行撤销、合并，编制及时划转，将机构编制向重点工作倾斜。如组建调整自贡东北部新城管委会及“四办一中心”，在全区编制总量内动态调整核定编制；对教育、卫生系统建立了编制实名、用编申报等制度，实行全程监控，避免了挤占、挪用和截留编制等问题的发生，同时按照总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减的原则提出编制分配方案等等。

二、存在问题及主要原因

（一）机构设置过多

机构设置过多，综合性不强部分机构设置交叉重叠，发挥作用不明显，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。如对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。

（二）职能职责难明确

多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。各单位的职能职责虽然在“三定方案”上明确划分，但在实际操作中一些部门管理事权不清，责任不明，有的职责范围内该抓该管的事没有管好抓好，碰到难事推诿扯皮，推卸责任，办事权限不下放或下放到下属事业单位，办事程序不够规范，随意性较大，如用行政管理代替事业服务，或用行政指令干预的方式进行事业技术指导的情况还经常发生，对服务群众、解决问题存在简单化倾向。

（三）管理体制“松散”

运行管理制度上，一些单位各项规章制度很多，但是有的是做表面文章，有的只是应付各项检查，有的制度可操作性不强，没有真正落到实处；部门现有管理制度缺少科学性，一些单位虽然制订了一系列的管理制度，但有些规定缺乏科学性，有些考核、奖惩制度流于形式，没有落到行动上，尤其是监督制度、绩效考核制度等缺乏刚性，没有抓住本质问题，激励不足，奖惩无力，没有发挥实际效用，缺乏有力的制度监督。部门职责体系构建上，各级、各类部门的职责从“表面上”看都很完美、部门之间协调、配合、体系建立、职责衔接都无可挑剔，但要发挥整个职责体系作用时，特别是需要几个部门共同承担的职责时，部门之间主次关系不明确，部门不协调、不配合、不积极，在共同完成一项工作中共很难形成有机整体。

三、大部门制改革探索

“大部制”是一项综合的的社会系统工程，不但涉及到社会的政治、经济、文化，涉及到发展与稳定的全局，也涉及到改革部门的权力、干部的切身利益。必须打破狭隘的利益观念，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

（一）进一步转变政府职能，强化服务意识，加快行政体制创新

要真正把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，重点放在搞好服务、营造环境上。如探索优化乡镇机构设置、岗位创新管理，实现机制体制创新，将乡镇主要职能调整为落实政策、促进发展、维护稳定、加强管理、提供服务、承担各类公益性职能等6个方面；将行政管理和事业服务职能科学整合，科学界定乡镇职能，大力推进政府职能转变；将乡镇的工作重点转移到强化公共服务和加强社会管理职能上来，进一步弱化乡镇的经济管理职能；将乡镇的职能进行归位，做到有关职能各归其主，加强完善乡镇公益性服务职能，将经营性服务职能推向市场,通过组建各种组织，把政府不该管、管不了的事情交给协会和社会中介组织管理，提高乡镇统筹协调能力及执行力水平，建立一个统一、协调、高效的乡镇管理体制和运行机制。

（二）探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制

实现决策科学、执行顺畅、监督有力，既要在政府与部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。如针对我区政府采购和招投标范围不够明确、审批权限不够清晰、责任分工不够具体、操作流程不够严密、项目管理不够严格等问题，通过创新机构设置、创新管理体制和运行机制，建立健全政府采购和招投标、财政投资评审等工作分工负责、协调推进的机制；为解决公共资源交易市场分散、管办不分等问题，按照“整合资源、盘活存量，精干高效、统一规范，公开便民、集中监管”的基本原则，组建公共资源交易服务中心；整合区土地开发整理储备中心和土地储备中心；完善区社保、医保、就业职能职责、机构设置、人员编制及内部工作流程等等。

（三）探索职能重组，构建统一的大部门制和大股室制

按照职能有机统一的要求，对各项政府职能进行优化重组，对分散在原各部门相同、相近和相关的职能进行整合，健立大行业、大系统综合管理。如可探索整合投资促进、经信、商务、供销社等部门，组建城乡经济建设委员会，建立大经济体制；可探索整合规划建设、房管等部门，组建城乡建设和住房保障管理委员会，建立大规建体制；可探索整合文体、广电、新闻、外事侨务、旅游等部门，组建文化建设委员会，建立大文化体制；可探索“计卫联手，医计结合, 优势互补，资源共享”计卫合作的有效模式，整合服务资源，让群众就医享受计生就医一条龙服务；也可探索在农林系统内部之间事业单位整合，将机构、职能相同或相近的单位整合，节约资源，精简机构。对机关部门内设机构职能进行全面梳理，进一步明晰股室之间的职责关系。对原有内设股室职能进行精减、合并、重组，对职能相近雷同的股室,重组为一个职能更宽、管理范围更广的大股室,使相关职能由一个大股室负责,统一协调管理相关领域的事务，做到一类事情由一个股室负责。对所有内设机构进行重新“洗牌”，重新明确合并后的每个股室的工作职责、工作流程、工作标准和岗位责任。这不仅减少了部门、股室间的沟通协调环节，降低了行政成本，还有利于发挥自身组织优势，提高行政效率，也方便群众办事，让他们少跑腿、少费时。

（四）改革人事制度，调整人员结构，完善考核机制

调整人员结构要重点调整机关业务人员与辅助人员比例失调的问题。要着眼于全面提高机关干部的整体素质，把定岗定编与深化干部人事制度改革、优化干部队伍结构结合起来，引入竞争激励机制，完善公务员制度，促进干部能上能下、竞争上岗和岗位交流。完善和改革测评方式，激励干部认真负责，大胆创新。要建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，加大劳动就业、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等公共服务指标的权重，综合考核干部政绩。建立政府绩效评估机制，对政府及部门的工作进行考评，主要内容应包括履行职能和转变职能情况，部门之间协调配合情况等。建立规范的公共支出制度，切实降低行政成本，严格控制行政管理费用支出，加快建设节约型政府建设。加快推进电子政务，优化各级政府和部门的运作方式和工作流程，全面建立高效政务服务体系。研究建立绩效预算制度和绩效审计制度，逐步形成政府绩效管理长效机制。

（五）实施扩权强镇，合理下放各部门的管理权限

在区与乡的关系上，全面落实乡镇职责权限，区级各部门要进一步放权给乡镇，以乡镇管理为主，使乡镇真正做到事权、财权相统一。结合城乡统筹，我区即将城管、住建、农业、卫生、安监、民政、计生部门等相关职能，在行政区划不变的前提下，依法下放、能放则放。原则上改由乡镇审批或管理，报区备案，或采取区政府委托和授权等办法，由试点乡镇代为管理；原需区审核、报市审批的，原则上改由乡镇审核，经区转报市审批，扩大试点乡镇的经济社会管理权限。

（六）完善行政审批制度改革，促使行政体制改革从“物理变化”向“化学反应”转变

把行政审批制度改革与大部门体制改革结合起来。通过两项改革的共同推进，最大限度发挥改革综合效应；一是再造行政事务流程，切实减少办事环节。全面梳理和简化各类行政审批流程，推动行政审批标准化。对重复、相近的审批事项进行整合归并，一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门审批的，明确牵头部门，建立信息共享和协调配合机制，防止多重审批和推诿扯皮。如在投资立项和城乡规划审批上实行全方位并联审批，同时审核、同步公示、同时审批，从项目立项、办理规划用地手续最短在10个工作日内就能办结等。要提高办事效率和质量，要将各项办事程序、审批环节、办结时间和收费事项等，通过各种途径予以公示，完善“一站式审批”服务，切实做到能够限时办结的审批事项，一定限时办结，不能限时办结的要限期办结。

(彭红英为中共大安区委机构编制委员会办公室副主任，陈晓艳为中共大安区委机构编制委员会办公室工作人员)