我国用不到世界10%的耕地，生产了世界1/4的粮食，养活了1/5的人口。这是对世界粮食安全的重大贡献，同时，也表明了我国耕地人口承载之重。党的十八大对坚守18亿亩耕地红线提出了新的更高要求，耕地保护也始终是土地资源管理的核心任务，国土资源部门面临“既要保障地方经济发展，又要保护好国土资源”的严峻考验，工作任务十分艰巨。面对新形势新挑战，如何坚守耕地保护红线，确保总量不减少，质量不下降尤为紧迫和亟需。

一、耕地保护的重要意义

“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是我国的基本国策，李克强总理在今年的全国国土资源工作会议上批示“要尽职尽责保护国土资源”，习近平总书记要求“要毫不动摇地坚守耕地保护红线”。不管是现在还是将来，独立自主、自力更生地坚守保护耕地红线始终是保障农业发展的底线，是筑牢社会一切发展的基石。

坚守耕地保护是保障国家粮食安全的战略需要。我国虽然取得了粮食增产，但是产需缺口仍旧不断加大。以2013年为例，谷物等净进口达到了1539.1亿斤，相当于利用了国际上7亿亩播种面积的土地。我们要努力实现谷物基本自给、口粮绝对安全，这是国家保障粮食安全的硬指标。

坚守耕地保护是促进经济社会全面协调可持续发展的根本要求。保护耕地攸关经济和金融安全，每一次粮食短缺都会带来粮价高涨，并带动社会物价总水平的上涨，影响到宏观经济的稳定。保护耕地攸关社会稳定，对7亿多农民来说，耕地就是“命根子”。保护耕地攸关自然生态和文化景观保护，耕地系统本身具有巨大的生态价值，农耕文化、乡土风情具有传承文明的文化教育功能，也是现代都市文明不可或缺的重要补充。

坚守耕地保护是保障改革发展战略部署顺利推进的必然选择。目前推进土地制度改革、城镇化发展和新农村建设热情高涨，但由于认识不足或理解偏差，各地出现了农地“非农化”、“非粮化”等现象。保障改革发展战略部署顺利推进，必须毫不动摇坚守耕地保护红线，这不仅是国家粮食安全底线，也是推进改革的底线。

二、耕地现状及问题

一是耕地保护意识有弱化趋势。随着我国粮食总产十一连增，政府部门与用地单位、社会层面与农民对耕地保护的认识在近年来有了明显变化。一些观念认为国家粮食总产量连年增产，粮食供给在我国不存在大的问题，耕地保护也相应的变得不那么重要，耕地也应该多为发展服务，项目用地能多占点就多占点。还有就是随着保护耕地意识的变化，农村土地的使用趋于碎片化，一些“新农村”、“土地流转”项目滥占耕地破坏耕地的现象有所凸显。

二是新增建设占用大量耕地。我国正处于历史发展的重大机遇期，各地开发建设的热情高涨，为保持高速发展均采取的是“经营城市”、“以地生财”等推动模式。部分地方、部分开发商、企业主随意扩大用地范围，提高用地标准，圈占囤积土地，造成大量耕地破坏及浪费严重等现象。同时，各类关系国计民生的重点项目、民生工程也需要大量土地供应保障。如我区仅2014年为保障东部新城及各重点项目就上报转征收占用耕地3868亩。

三是耕地质量明显下降。经全国土地二次调查显示我国耕地虽有近20亿亩，但适宜稳定耕种面积只有近18亿亩，加之由于水土流失、土地沙化、水资源短缺、土壤污染等多种原因，呈现出一种数量上相对平衡，质量上有所下降的趋势。以我区为例：根据2013详查变更数据显示，我区耕地面积总量为34.8406万亩，其中中低产田就占75%。

四是耕地保护共管机制落实不到位。近年来为了保持社会经济的高速发展，GDP的增速与总量成为社会普遍认可的重要标准，项目积极扩张、“先上车后买票”几乎成为首选，违法用地，非法占用及破坏耕地的现象持续不减。违法主体趋于多样化，一些地方在部分民生、基础设施等建设项目中也充当了违法主体。违法占用耕地又具有点多面广，建设速度快，违法拆除标的物价值大，处置难等特点。按现行法律法规国土资源部门无实质性的制止权，国土资源管理执法的共管机制落实不到位，一些地方、部门参与查处违法占用耕地的配合度不高，更多的是靠国土资源部门一家“单打独斗”，违法行为往往不能得到及时制止，形成违法占用耕地等问题。

三、几点建议意见

（一）切实履行耕地保护目标责任，层层落实耕地保护责任制

按照市下耕地保护目标任务的要求，明确各乡镇对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负责，并要求乡镇人民政府结合实际，落实相应的措施办法。将耕地保护目标责任履行情况纳入对各乡镇党委、政府年度党政综合目标责任考核的重要内容，实行目标责任考核。区与各乡镇、各乡镇与村、村与组，签订耕地保护目标和基本农田保护工作责任书，将耕地保有量、基本农田保护面积等主要指标进行分解，层层落实目标责任。同时，探索建立各乡镇耕地及基本农田保护任期审计及离任审计制度，将耕地保护及违法用地等作为重要指标纳入审计范围。

（二）加大土地执法检查力度，严肃查处土地违法行为

全面落实国土资源管理共同责任机制，形成“政府负责、国土牵头、部门协同、上下联动”的工作新模式，做到“各炒一盘菜，共办一桌席”。加大违法用地、非法占用耕地的查处力度，抓好典型案件的查处震慑。规范全区设施农用地的管理，加大设施农用地的监管力度。做好土地变更调查工作，强化执法检查力度，建立“天上看、地上查、网上管”的立体监管体系。

（三）做好土地利用规划编制，强化统筹统揽作用

当前，一是做好全区土地利用总体规划调整完善工作，按照“严格保护耕地，节约集约用地，坚持可持续，坚持统筹协调”等原则，同时结合我区发展及耕地保护实际情况，做好调整完善工作。二是做好永久基本农田划定工作，合理划定永久基本农田区域，设立保护标牌标示，划定地块责任到户；同时争取市上同意在全市范围协调基本农田指标解决我区基本农田划定与城市发展的矛盾，做到既保障发展，又严格保护基本农田。三是突出“因地制宜”的原则，做好新村建设、农民集聚点的规划布局，长远考虑交通、水利等基础、民生类项目建设需要，合理使用土地，尽量减少占用耕地。

（四）提高土地管理水平，注重节约集约用地

提升依法行政的能力，依法实施行政审批，整合完善政务服务。严格用途管制，依法科学开展项目用地预审，严格按程序审查报批新增建设用地。提高供应土地的产出率，严格执行供地政策，控制建设用地规模，严禁向“两高一低”、产能过剩和重复性建设项目供地。对条件成熟的建设项目，在用地报征前尽量先确定项目规划及建设用地范围，促进节约集约用地。加大闲置土地处置力度，对超过2年未开发利用的闲置土地必须依法收回。开展存量土地的清理，充分挖掘小城镇、城市规划区存量土地，提高土地的利用率。

（五）积极实施农村土地整治，加强耕地质量建设

创新农村土地整治管理运作办法，形成以政府投资为主、分类管理、市场运作的项目管理机制，确保农村土地整治高效顺利推进。提高土地整治项目包装组卷质量，主动开展对上争取，做好项目储备，依法依规认真做好项目招标及施工工作。政府要加大资金投入，高度重视补充耕地质量建设与管理，严格新增耕地质量验收，落实新增耕地承包责任，强化新增耕地基础设施管护等。2015年我区需重点做好何市镇等6个土地整治项目（含2个金土地、4个高标准农田）的验收工作，同时，做好牛佛镇等11个（含2个金土地项目、9个高标准农田）拟新开工土地整治项目的建设工作。

（六）完善激励机制建设，争取落实耕地保护资金

落实“城市反哺农村”相关配套政策，探索建立耕地保护经济补偿机制，落实耕地保护补贴资金，充分激励集体经济组织和农户作为直接责任人的主动性和积极性，并强化农户对耕地保护的直接责任，让集体经济组织和农民真正成为耕地保护的排头兵，让耕地保护转变成为集体经济组织和农民的自觉行为。

（七）加强土地法规政策宣传教育，营造守法护法氛围

要强化对中央、省、市、区关于依法行政的法规政策，以及国土资源工作涉及的相关规定的学习。通过举办座谈会、宣传活动、“6·25”土地日活动以及专题报道等多种形式，大力宣传耕地保护基本国策、土地管理法律法规及“土地新政”。健全普法宣传机制，开展好对各乡（镇）村组、各部门土地资源法规政策宣传，集中开展乡（镇）村组干部国土资源法律法规培训，营造良好的耕地保护守法护法氛围。

（作者：区国土资源局副局长）