税收征管体制改革以来，征管水平提高很快，基本适应了税制调整与完善的要求。但由于受多方面因素的制约，在基层征管实践中一些深层次矛盾和问题还没有得到彻底解决，征管职责不够清晰，职能划分、人员分工、相互协作不畅，同时还存在执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等诸多问题，急需进行改革完善。

一、当前制约基层税收征管改革的突出矛盾与问题

（一）税收征管业务组合衔接不畅。机构关系尚未完全理顺，税收管理权被分散在各个职能部门，机构间职责范围难以划分清楚，机构重叠、职能交叉，工作分配环节多，无增值的管理环节多，造成信息传导不畅，信息衰减和失真；征收、管理、稽查三个系列之间界限明显，信息相对封闭，协调配合能力弱，衔接不畅。

（二）税源监控管理乏力。新的征管模式最大的特征是由管户变为管事。集中征收后，并未根据信息化要求，采取现代化的税源管理措施。在这种情况下，基层征收人员与纳税户之间的直接接触大大减少，基本上处于被动受理的状态，税收信息来源渠道窄，且对有限的税源信息利用不够，致使税务部门对纳税户数、纳税人基本情况、税源结构及变化趋势底数不清，情况不明，税源监控管理乏力，弱化了税收征管基础。

（三）税收征管流程缺乏制约化管理。现行征管流程，存在制约不够、监督不力的问题，未能有效地对征管流程进行全面的质量控制，征管模式在运行中往往会出现偏差。主要原因是，基层虽已把征收和稽查分离出来，但仍然是综合管理，专业化分工深度不够；对管理环节的制约仍然靠层级审批，没有形成过程控制。

（四）征管质量考核还不能真实反映征管水平。有些征管考核指标标准制定过高，超越了税收工作的实际，科学的征管质量考核体系还未真正建立起来。基层征管部门在考核中处于被动应付状态，为取得好的考核成绩，对列入考核的工作内容较为重视，没有列入考核的则不问不管，表面性工作做得多，加上受税收任务压力大等原因的影响，很难从真正意义上做到全面提高税收征管质量。

上述问题的存在，严重制约着新征管模式效用的充分发挥，影响着征管质量和效率的全面提高，亟待采取切实有效的措施加以解决。在征管改革没有完全到位，新的征管运行机制尚未有效运转起来的情况下，需要继续深化税收征管改革，进一步提高新征管机制的运行质量和效率，确保税收征管改革整体目标的全面实现。

二、大安地税税收征管体制改革探索与实践

大安区地税于2015年8月按照市地税局在“一二三四五”工作思路统领下,立足创新突破,在格局调整面前树立大局意识和全局观念,按照“机关实体化、机构扁平化、管理专业化”思路,结合大安地税实际, 坚持因地制宜,先行先试,在改革方面进行了大胆探索, 集中区局机关和派出机构为一级管理平台,把岗责体系建设作为深化税收征管改革的保障,按照标准化工作流程合理划分、调整机构设置,建成办税服务中心、税源管理中心、风险管理中心、行政保障中心、监督管理中心和队伍建设中心等“六个中心”,初步形成了分级分类管理的运行框架,实现了机构职能配置优化，在征管体制改革上做出了大胆的尝试,取得了一定成效，获得了丰富的经验。

一是征管资源得到有效整合,各项征管措施有效落实，税源监控效率大幅提升，税收收入质量明显提高。

二是办税服务减负提速明显,纳税服务水平显著提升，网络申报、电子缴款率得到有效推进, 办税服务厅流程再造和标准化建设初步成型，纳税服务质量和纳税人满意度大幅提升。

三是探索实施税收风险和纳税评估机制建设。服务征管股增加税收风险管理职能，专门成立纳税评估部门第三税务所，适时开展纳税评估（风险管理）工作，按时完成省、市推送的风险管理实地调查、核查、纳税评估等工作，为区局进一步强化征管提出合理化建议，有效了降低了区局和纳税人的税收风险。

四是为市局推行 “同城通办”、出台“流程规范化、服务标准化”两个文件提供了实践依据，也为大安局深化税收现代化改革奠定了坚实基础。

但“六个中心”运行近一年来，一是运行机制还需要优化和完善，各中心之间的关系和职能对接需要建立。二是税收征收和管理环节相互分离后，由于具体业务流程尚未完全做到规范化，前后台协调难度加大，要继续建立前后台贯通的机制和制度。三是在传统的税收管理员制度模式影响下，运行初期税务人员和纳税人均存在对新的工作流程不适应的问题，管户向管事制推进还不彻底。四是“六个中心”与市局建设“三大中心”需要合并和优化，是市局“三大中心”建设的扩展、延伸和具体化和落脚点。五是结合总局国地税征管改革和省市改革新要求，重新改革创新征、管、评、查和纳税服务新方式，新职能。

（一）整合“六大中心”为“3+1”模式

按照“机关实体化、机构扁平化、管理专业化、手段信息化、服务规范化”工作思路，以“努力实现全面发挥税收职能作用、全面消除税收风险、全面提升地税人幸福指数”为目标，创新实施“3+1”改革模式，即：建立现代税收服务中心、现代税收风险管理控制中心、现代税收支撑保障中心“三大中心”，构建独立运行的监督制约闭环管理“一个机制”，其中“三大中心”是实现自贡地税税收现代化建设的主要载体，“一个机制”是实现自贡地税税收现代化建设的重要监督保障，在税收现代化改革方面进行大胆探索，为构建符合经济社会发展和“后营改增”时期的现代基层税收管理体系进行积极的探索尝试。

（二）建立现代税收征管工作新机制

实施组织机构扁平化。整合区局现有人力资源，压缩层级，增强服务和管理职能，适度增加税收分析监控、纳税评估、税务稽查、数据管理、税收法制等岗位人员配置。逐步实现内设机构扁平化、实体化。

实施管理方式专业化。对纳税人实施分类分级管理、逐步实现由固定管户向分类分级管户、无差别管理向风险管理、事前审核向事中事后监管、经验管理向大数据管理转变。

实施管理手段信息化。建立“全覆盖、分层级、信息化、重实效”的税收风险管理机制，构建税收执法和行政管理全覆盖的风险管理体系和稳固强大的信息支撑保障体系。

实施纳税服务规范化。建设涵盖国地税纳税服务受理业务的“统一规范、功能齐全、高效便民”的大安税务办税服务厅，提升纳税人“办税体验”和“办税获得感”。同时，根据办税公开、行政审批事项公开等认真落实事项公开，注重纳税人合法权益保障。

（三）建立现代税收征管工作新方式

建立现代税收服务中心、现代税收风险管理控制中心、现代税收支撑保障中心“三大中心”，这是实现基层税收征管体制现代化的重要载体。现代税收服务中心、现代税收风险管理控制中心的关系是服务和管理的关系、前台和后台的关系，这两大中心要实现前台后台全贯通、零阻滞并有机衔接、相互咬合、互促互进。现代税收支撑保障中心是前两大中心人财物强有力的保障。

“三大中心”实行中心主任负责制，分别任命主任和副主任并相应开展“中心”建设和实施工作。其中，服务中心负责依纳税人申请或响应纳税人需求，由税务机关受理的涉税事项办理与服务；风控中心负责税务机关依职权发起的基础管理事项和围绕分析确认纳税人税法遵从状况而开展的税收风险事项的归口管理；保障中心负责综合支撑保障工作。“三大中心”相互配合，形成覆盖税收管理工作全过程的推送、承办、反馈闭环管理。“三大中心”全面推行AB岗，按标准化工作流程划分调整机构和岗位职能，建立分类分级的管理运行框架。

（四）建立“一个机制”（监督制约机制）

实施独立运行的监督制约全覆盖的闭环管理监督机制，其主要职能是：充分发挥纪检监察、部门监督和内部审计、执法督察、执纪问责专职作用，进一步转职能、转方式、转作风，做好对“三大中心”税收执法权、行政管理权的事前提醒、事中监督、事后督察，聚焦主业，突出主责，形成“独立运行、全面覆盖、过程监控、有效督察、闭环管理”的监督、督察、执纪、问责新机制，确保权利规范运行，队伍高效清廉。

（五）创新纳税服务机制

按照加快建设服务型税务机关的要求，围绕最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人，不断提高纳税服务水平，在保持现有机构主要职责连续性、稳定性的前提下，整合各层级现有机构、部门和人力资源，压缩层级，汇集纳税服务职能，形成以服务中心为载体、面向纳税人的一体化纳税服务。一是建立多元化办税方式。网络办税场所功能更加完善，国地税共建实体办税服务厅、网络办税平台初步建成。自助办税功能，移动办税APP、互联网+办税服务等功能和服务方式稳步推进。纳税服务规范化建设稳步推进。实施纳税服务、税收征管规范化管理，推行税收执法权力清单和责任清单并向社会进行公告。二是将税务登记类、税务认定类、发票办理类、申报纳税类、证明办理类、优惠办理类、宣传咨询类、权益维护类、文明服务类和其他涉税类等及时办结事项扩围为全市通办事项。三是按照《国地税合作规范》的要求。以共建大安国地税办税服务厅为抓手，逐步实现“一窗一人一机一系统”受理模式，以资源共享、服务联合、征管互助和执法协同为路径。逐步统一同质化业务，实现服务一个标准、征管一个流程、执法一个尺度。

（六）建立分类分级的专业化管理机制

通过转变征管方式、提高征管效能，通过推行事前审核向事中事后监管、固定管户向分类分级管户、无差别管理向差异化管理、经验管理向大数据管理的四个转变，实施对纳税人实施分类分级管理。对企业纳税人按规模和行业，对自然人纳税人按收入和资产实行分类管理；构建以纳税人自行申报纳税为前提，以申报受理、税额确认、税款追征、违法调查和争议处理等5环节的新的征管流程机制，逐步建立纳税人自主申报，完善包括备案管理、发票管理、申报管理等在内的事中事后管理体系。制定和完善相应管理办法，确保把该管的事项管住、管好，防范税收流失。

（七）建立对纳税人的管理方式由固定管户向分类分级管户、由个人管理转向团队、部门管理转变机制

一是实施科学分类：针对不同特点纳税人，按照“规模+行业+特定属性”的原则，将纳税人大体分为重点税源、一般税源两类，制定不同税源管理岗位的工作职责，并据此设计税源分类管理考核指标，建立差别考核体系。

二是确定重点税源管理部门管理80%左右的税源企业，一般税源管理部门管理20%左右的税源企业和个体工商户。

重点税源管理部门，实行管户与管事相结合，管户为主，管事贯穿于管户的所有事项中的原则。实行按一户式全程、动态和所有事务的跟踪、管理、监控和服务。管理事项除基础管理类通用事项外，还包括重点税源的特定管理事项，如重点税源经济税收活动分析、跟踪、管理和服务；重点税源企业税源重大变动事项的管理、分析和报告；重点税源企业年度遵从报告情况等。

一般税源管理部门，实行管事与管户相结合，管事为主，管户贯穿于对税收风险的应对事项中。实行“管户应对岗”和“事务办理岗”一一对应和适当分离的原则，“管户应对岗”主要是管辖企业和个体，按照专业市场、街道（乡镇）、片区等进行疑点纳税人实地核查、纳税检查、巡查漏征漏管、监控临界起征点纳税人等事项管理，同时，确保“管户应对岗”对片区的税源管理做到户籍情况清、申报情况清、发票使用情况清的“三清”管户要求；“事务办理岗”主要是对“管户应对岗”的管户的信息处应对，包括税务登记类补录、采集类补录，后台认定、核定，税务登记差错率、完整率；申报催报率、催缴率和征管努力程度的事务和信息系统处理应对等工作。

（八）建立纵向联动、横向互动的风险管理运行机制

基础税务机关在实施风险管理工作中，实施以科学组织实施风险应对为主轴，以推进基层实体化和创新税收管理员制度为重点，优化资源配置，提高税收管理的综合效能。把“审核、审批等事务性工作前移至办税服务厅”，进一步清理、简化考评考核等行政事务性工作，不断提高直接承担税源税基管理的职能比重。要按照税收风险管理的总体构架创新管理员、评估员制度，形成与管理层风险分析识别、风险等级排序相衔接的管理员、评估员职能体制。合理分解税管员管理职责，把税收风险分析、专业纳税评估、重点税源的风险监控应对、一般税源的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来；把制度性安排、事务性管理服务职能保留在属地管理的职能中。按照风险管理的要求，科学安排好风险应对工作，在风险应对策略选择上，要从偏重税收执法，向综合配套运用税法宣传、咨询辅导、提示提醒、纳税人自我修正、约谈说明、税收核定、税务稽查等递进措施转；在风险应对对象确定上，从无差别的平均管理，向基于风险识别、等级排序，开展有针对性的风险应对转变；在风险应对模式选择上，改变不区别“纳税人规模、风险类别”实施单一应对的模式，对大企业实施个性化的分析、监控，对中小企业按行业、风险类型等实施效能型管理；在风险应对方式上，从简单地开展实地稽查取证方式，向重点做好申报数据、基础信息与相关涉税信息比对审核和案头分析工作转变；在风险应对技术应用上，通过加强培训，提高综合应用风险指标、评估模型等技术工具，建立适合本地区、本部门的风险指标和模型，由针对性的开展税收风险应对处理。

（作者：区地税局副局长）