《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出了推进农业与旅游休闲、教育文化、健康养生等深度融合，发展观光农业、体验农业、创意农业等新业态。

2016年中央一号文件再次对休闲农业的发展提出要求，明确规定，要大力发展休闲农业和乡村旅游。要依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。

2017年省委一号文件要求创新设施农用地管理政策，将农产品冷链烘干设施、农产品初加工设施、农产品贮藏流通设施、休闲采摘设施等纳入农业附属设施范围，落实一定比例的新型农业经营主体辅助设施建设用地。

作为国土资源管理部门，土地政策该如何发力，才能在守住耕地红线的同时，通过用地保障加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣？现就如何适度灵活运用土地政策，推进农村一、二、三产业融合发展，支持新型农业发展问题进行探讨。

一、主要新型农业种类概念

设施农用地：依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

休闲农业：利用农业景观资源和农业生产条件，发展观光、休闲、旅游的一种新型农业生产经营形态。也是深度开发农业资源潜力，调整农业结构，改善农业环境，增加农民收入的新途径。

观光农业：是指具有保护环境、生态美化环境和观光旅游等功能的农业，是将农村的空间和农产品等农业资源作为观光资源加以开发和充分利用，以期产生除农业生产之外新价值、与观光相适应的一种农业形态。观光农业是把观光旅游与农业结合在一起的一种旅游活动，它的形式和类型很多。

由此可以看出，观光农业是一种以农业和农村为载体的新型生态旅游业，是休闲农业的组成部分。休闲农业包含面更广，是一个高一级的概念。

二、相关法律法规政策规定

（一）《土地管理法》条款

第三十一条“严格控制耕地转为非耕地”。第三十六条“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续”。第七十四条“……破坏种植条件的……由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

（二）《基本农田保护条例》条款

第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”。第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

（三）刑法条款

第三百四十二条【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

（四）《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（简称：法释〔2000〕14号）

第三条　违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

1.非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

2.非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

（五）支持新型农业用地的相关政策与禁止性规定

 1.《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）首次给予了设施农业的界定和政策支撑，但提出了“在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续”“严禁占用基本农田”的要求。

2.《四川省国土资源厅四川省农业厅关于完善：设施农用地管理有关问题的通知》（四川省与国土资发〔2010〕155号的对应文件）规定了：“不得改变土地用途。经营者要按照协议约定使用土地。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得用于其他经营。不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。

3.《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）对执行国土资发〔2010〕155号出现的新情况再次给予了政策支撑。但仍然强调“经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地必须依法依规按建设用地进行管理”“各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田”“不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营”。

4.《中共四川省委四川省人民政府关于以绿色发展理念引领农业供给侧结构性改革切实增强农业农村发展新动力的意见》，即省委1号文件中明确“创新设施农用地管理政策，将农产品冷链烘干设施、农产品初加工设施、农产品贮藏流通设施、休闲采摘设施等纳入农业附属设施范围，落实一定比例的新型农业经营主体辅助设施建设用地”。

三、探讨建议意见

面对蓬勃发展的农业的新业态，如何适度灵活运用土地政策支持农村一、二、三产业融合发展，支持新型农业发展，是国土资源部门的当务之急。抛砖引玉探讨如下：

首先，不得冲击法律和政策底线。无论国土资源部首发的155号文件，还是最新的省政府办公厅川办发〔2016〕85号文件，在支持设施农业、休闲农业、观光农业等新型农业时均强调要求各地对涉及的非农建设进行严格管理，涉及非农建设用地必须依法办理建设用地手续，更不能占用基本农田。

其次，合理选址，提前谋划，分步实施。设施农业、休闲农业、观光农业等新型农业用地应坚持使用一般农用地和“四荒地”，项目用地不得不选址在基本农田内时，必须提前谋划，将基本农田调出。

第三，采用“双挂钩”办法解决新增建设用地指标不足问题。同时，可以在政府的主导下，采用灵活方式在项目区盘活农村闲置房屋等的集体建设用地或置换农房及周边的集体建设用地。

第四，对道路基础设施用地尽量控制在土地卫片政策允许的标准范围内，灵活运用农村村道的卫片土地政策。

第五，对停车场等设施用地，采用“两用办法”解决。用地者与村组、村民达成协议，按集中修建农作物晒坝、晒场方式处理，一方面作为平时的停车场使用，另一方面在农忙季节交由村民作农作物的集中晒坝、晒场使用。

第六，对餐饮、住宿、养老设施等项目用地，建议归入农村“三项”建设范畴解决。一是集体经济组织采用土地入股方式解决土地征收问题，对农用地只转不征收。二是尽量使用集体建设用地和未利用地。

第七，依法合规审批新增建设用地。对不能采用以上方式解决的用地问题，各级政府要在年度建设用地指标中单列一定比例解决新增建设用地指标，必须按法律法规政策完善用地手续，绝对不能非法用地。

第八，向上呼吁出台观光农业新政策。鉴于休闲农业、观光农业的特殊性，建议仿照设施农业用地政策向上呼吁：在用地者与集体经济组织达成入股协议的情况下，允许按项目总用地面积的1-2%用于餐饮、住宿等设施建设。

       （作者：区国土资源局局长）