一、统计分析意义

本文主要以近年来大安区城镇职工基本养老保险报表数据为例，辅之四川省人力资源和社会保障事业发展统计公报、自贡市国民经济和社会发展统计公报来剖析基层城镇职工基本养老保险基金缺口现状和对策。

二、现状分析

（一）基金收支缺口，形势不容乐观

城镇职工基本养老保险作为省级统筹基金，近年来，养老金待遇逐年提高，基金支付压力不断增大。根据四川省人力资源和社会保障事业发展统计公报，2013年我省城镇职工基本养老保险支出1107.6亿元，2014年为1313.2亿元，2015年为1527.6亿元，到2016年达到2679.9亿元，其增长速度远远高于同期我省国内生产总值和财政支出年增长率。收支缺口从2013年顺差109.6亿，到2016年逆差715.3亿元，期间养老金滚存结余越来越少，虽然自2013年起我省强化城镇职工基本养老保险预算管理制度，统筹调配全省财政补助支出，加之近年来扩面征缴力度加大，使得我省基金缺口的严峻形势得到了一定缓解，但形势仍不容乐观。

这一现象在我区显得尤为突出，在不考虑财政补助的情况下:2013年收支缺口1238.4万元，2014年14036.6万元，2015年-9276.6万元（收支顺差主要原因为2015年大额办理征地农转非补缴20000万元），2016年5510.2万元，累计4年收支缺口达11508.6万元，占2016年大安区财政总收入的16.4%，形势严峻。

（二）个人账户不实，孕育巨大基金收支缺口风险

按现行制度，我国城镇职工基本养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的方式，具体来说，即统筹基金现收现付，用于互助互济，个人账户进行累计。但在实际操作中，为应对日益庞大的养老金支付压力，不得不抽离个人账户累计金，使得个人账户空账运行。尽管过去几年，中央采取在试点运行个人账户坐实，但从近几年的结果来看，成效甚微，部分试点地区甚至无以为继，仅靠财政转移支付支付退休职工养老金。

（三）缴费比例和费率的下降，并不会显著提升征缴收入

自2015年起，我省实行个体缴费费率起征线从60%降低到40%，应对我省城镇职工基本养老保险扩面征缴难题。2016年，我省又将城镇职工基本养老保险费率单位部分从20%下调到19%，以应对经济下行压力对企业造成的影响，确保职工应参尽参。但从我区实际基金运行状况不难发现，一方面个体缴费虽有增长，但远未达到当时的预期，增大扩面参保人群，增长率仅维持在年均4%，另一方面从企业基金征缴的绝对量来说是在逐年增长，但刨除省平均工资带动的基金征缴收入外，2016年企业征缴收入比2015年减少1560万元，远未达到减负扩面的预期，反而致使基金欠费数据激增。

三、成因分析

（一）人口老龄化

人口老龄化是导致基金收支缺口的重要原因。离退休人员的大幅增加，在导致养老金支出增长的同时，也因为占参保人员比重的提高而加重在职职工的缴费负担。制度赡养率（退休人员/在职人员）能很好的反映这一问题，制度赡养率越高，制度负担越大。

以我区为例，随着人民群众生活质量的提高，人口平均寿命逐年提高，制度赡养率不断攀升。从表1中不难看出，自贡作为老工业城市，其赡养率相当的高，也就意味着每100名在职职工平均要承担71名退休人员的养老金支出，如果用在职缴费人员来衡量，每100名在职职工平均要承担111名退休人员的养老金支出，如此高的抚养比给基金带来了巨大风险，在加大参保人员缴费压力的同时，也加大了地方财政对基金的补助，增加了地方财政的财政压力。

（二）扩面参保覆盖难

以大安区为例，城镇职工基本养老保险参保情况不容乐观。一方面尽管依托全民参保登记工作，进行了入户摸底，但仍然存在44594人未参加过任何社会保险（养老保险、医保、失业保险、工伤保险、生育保险）。参加养老保险（职工保险、机关事业养老保险、城乡居民养老保险）19.32万人，占应参未参人数的84.92%，仍有15.08%人群未参加养老保险。另一方面大安区作为老工业区，地区经济薄弱，国营企业减少，私营企业规避参保缴费，加之服务业人员众多，流动人员参保缴费意识弱，直接或间接造成了大安区扩面征缴难度大。

（三）征缴难度大，欠费大量存在

目前，受经济下行压力的影响，我省从总体上看，征缴率逐年下降，由2013年的98.2%下降到2016年的不到97%，自贡更是只有93.34%，大安区欠费额更是从2013年的654.65万元增长到2016年的1373.88万元。

通过我局实地稽核走访发现其原因有四：一是企业参保成本高，需要五险统征，平均费率达到了职工个人工资的27.6%以上，故选择不参加社会保险；二是部分企业经营困难，生产效益差，无力负担社会保险费用；三是征缴软约束造成欠费，社会保险经办机构作为征收机构，无行政强制权，虽有人社部〔2013〕20号令作为法律支撑，但在实践中仍存着诸多困难；四是缴费人员流失严重，自贡作为老工业城市破产改制企业较多加之处于内陆地区，属于典型的劳动力输出城市，造成缴费人员流失严重。

（四）提前退休问题突出

目前，我国规定的企业职工法定退休年龄为男性60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁。但在具体界定女干部和女工人身份时，除了国有企业和机关事业单位，我省找不到关于私营企业相关界定的明确规范，也就间接造成了本应该55周岁退休的女干部，50周岁即退休，一方面造成了缴费人员的流失，另一方面也加大了养老金支出的压力。

（五）大量办进征地社保补缴，支付压力剧增

以大安区为例，2013年时征地农转非人员4555人，经过逐年增加2016年为9853人，2017年又新增11664人，累计人数为21517人。由此可见近年来，征地农转非人员剧增，其一次性购买养老保险虽然从短期来说增加了当期征缴扩面收入，但是从长远来看是在提前透支基金运行的可持续性。2018年起征地社保政策将发生重大变化，办理中会经历短期阵痛，但从新政策的征求意见稿来看，其思路有利于基金的可持续性发展。

四、未来五年预测

对养老保险收支缺口进行预测分析，评估制度运行风险，是养老保险制度顺利运行的重要保障，是应对基金收支缺口，做出科学决策的重要依据，有利于基金的安全平稳运行。

（一）模型设立

年度城镇职工基本养老保险基金收支缺口=基金征缴收入-年度基金支出

征缴收入=企业缴费平均工资×企业平均缴费人数×企业缴费比率+个体缴费平均工资×个体平均缴费人数×个体缴费比率

年度基金支出=年度平均退休人数×人均养老金

（二）预测分析

采用散点图和加权平均赋值进行计算，使用表2数据为例建立散点图，进行预测分析可以得到未来五年平均征缴增长率为4.75%（这是在剔除一次性补缴收入，考虑缴费人数逐年上升的情况下进行的加权平均数），养老金支出平均增长率为15.24%（这是考虑未来五年调资和老龄化加权平均后的数字），可见逐年收支缺口增长幅度为10.49%，以2016年5510.2万元为例，预计到2021年收支缺口将达到9077.76万元。这一增长速度，远超大安区财政预算收入增长率，再加之大安处于经济转型升级阵痛期，势必会对区级财政造成重大的财政补助负担压力。特别是2017年根据自贡市城镇职工基本养老保险预算管理办法，大安区区级财政应补助额高达740万元，较之2015年的196万元，增长2.77倍，区级财政负担巨大。

五、对策浅析

为了弥补不断增大的基金收支缺口，减缓地方财政补助压力，提出几点建议意见：

（一）积极争取对上转移支付力度，强化基金支撑力

在中央、省进一步加大对城镇职工基本养老保险的转移支付力度的同时，地方政府应有意识的调整地方公共预算支出中社会保险基金的补助比例，采取逐年增长，缓步实施的方式。另一方面应该把握好自贡市作为老工业转型升级基地的机遇，积极对上争取中央、省级财政补助资金，缓解自身压力，促使上级财政补助资金向自贡市，特别是大安这样的困难地区倾斜，减少地方财政补助资金的偶然性和随意性。

（二）建立基金收支预警机制

通过对全区的城镇职工基本养老保险基金收支缺口的分析和预测发现，越来越大的收支缺口蕴含巨大的财政风险，甚至造成地方财政体系的瘫痪。行之有效的基金风险预警机制就显得尤为必要，具体操作上应以市级为统筹，区县为导向，逐级分析预测和评估基金支撑力，及早研究应对可能出现的基金收支缺口风险，提出前瞻性、针对性的意见建议，供市区两级党委和政府决策参考，合理有效的安排地方公共财政预算支出。

（三）强化社会保险稽核与行政执法的联动

为有效化解社会矛盾，减少信访纠纷，切实加强社会保险稽核的震慑力度，在扩面征缴上强化基金支撑力，与行政执法部门的联动就尤为重要。一方面社会保险稽核长期以来缺乏行政强制力，对于拒不执行的企业和个人无能为力，这就从侧面凸显了与行政执法联动的重要性，未来一段时期内大安区可以采取劳动监察部门与社会保险稽核相结合的方式统一处理老赖问题，对拒不执行的进行行政处罚；另一方面在催收企业欠费过程中，虽然依据人社部〔2013〕20号令，社会保险经办机构可以依法向行政主管部门提请划拨申请，但是在实际操作中，由于缺乏成功案例，加之区县工作中缺乏有效的法律支撑等原因，造成划拨决定长期以来形同虚设，唯有在今后的工作中强化联动机制，以行政处罚为手段，以法院强制划拨为震慑才能在短期内肃清老赖欠费，提升社会保险缴费的良性循环。

（四）探索“费、税”统收的新模式

从现代学术探讨和2010年财政部长的刊文来看，社会保险费改税是我国社会保险领域的长期方向。从我国现有试点地区的情况来看，部分地区已逐步实现“费、税”统收的现代税收体制，以行政税务征收行为为依托，强化企业参保登记、工资基数稽核、强制刚性的征收税费，以税务部门为代征社会保险费的主体，是一个有效取信于民，保障城镇职工基本养老保险平稳运行的有效措施。就具体而言，可通过将社会保险费征收与经办机构脱离向税收机关转移的主体转换，由税务部门代征社会保险费是一个切实可行的选择，这样既能有效降低廉政风险，也能加大扩面全覆盖的征缴力度。

（作者：区社保局局长）