2020年，国务院办公厅先后印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），简称“两非”文件，提出了严禁违规占用耕地绿化造林、严禁超标准建设绿色通道、严禁违规占用耕地挖湖造景、严禁占用永久基本农田扩大自然保护地、严禁违规占用耕地从事非农建设、严禁违法违规批地用地“六个严禁”要求，以及强调对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。

继“两非”文件后，2021年11月27日自然资源部、农业农村部、国家林草局联合下发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），既是对党中央国务院守住耕地保护红线决心的坚决执行，也是为地方如何做好耕地保护工作指明了总体方向。文件明确了将严格耕地用途管制——严控耕地转为其他农用地具体化，明确了耕地及基本农田能干什么、不能干什么、如何干、以前政策与文件不一致的应如何执行、“两非”文件出台前后发生的违法违规情形如何处置等几个方面的重要内容。

一、能干些什么

（一）耕地上能干什么

耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。

（二）基本农田上能干什么

基本农田作为受到特殊保护的耕地，主要用来种植粮食作物，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。如果现在种植的是棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变。种植粮食作物的，要求每年至少种植一季粮食作物，可采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准（具体规范通则标准以农业农村部门发布和指导的为准）。

二、不能干什么

（一）耕地上不能干什么——“五个不得”“一个规范”“一个审批”

1.“五个不得”。一是不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；二是不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；三是不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带（县乡道路不得超过3米，铁路、国道省道不得超过5米）；四是未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；五是未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

2.“一个规范”。确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准。近年来在自然资源等部门不断督察检查下，全区上下对耕地保护意识有较大提高，以流转土地方式非法占用进行非农建设的行为得到有效遏制，但对耕地“非粮化”认识还不够深刻，很多地方还是觉得只要耕地上不修房子、不搞建设就不违法，所以出现了耕地上种果树、培育花卉、挖塘养鱼等的情况。

3.“一个审批”。严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施用地使用一般耕地，确需使用的，应经批准并符合相关标准。这“一个审批”就与我们现在执行的政策文件发生了较大的变化，现行农村村道按照农用地管理，村道汇车处宽度原则上不超过8米，由村民代表一事一议决定并实施，不论是否占用耕地都不需审批；在《省自然资源厅农业农村厅关于进一步完善设施农业用地管理有关问题的通知》（川自然资规〔2020〕3号）文件中，设施农业属于农业内部调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡，在实际操作当中设施农业项目占用一般耕地，直接由乡镇备案，并未明确相关规模标准，且不需经过批准。

（二）基本农田上不能干什么——“一个不得”“四个严禁

1.“一个不得”。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施用地。

2.“四个严禁”。一是严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；二是严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；三是严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；四是严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

这里需要强调的是设施农业用地。依据自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）文件，以及《四川省自然资源厅四川省农业农村厅关于进一步完善设施农业用地管理有关问题的通知》（川自然资规〔2020〕3号）文件，养殖设施涉及占用少量、零星、分散永久基本农田在经论证确实无法避让的情况，允许占用，但必须补划。

但在最新的文件中，把2019以来对支持设施农用地建设开的口子关起来了，设施农业项目不再允许占用基本农田。以前不管是占用基本农田发展林果业还是挖塘养鱼、修建养殖设施等，法律法规明确禁止，但无相应处罚条款，所以此类现象屡禁不止。

新修订的《土地管理法实施条例》为了加强对耕地及基本农田的保护，将耕地保护政策落地落实，其第五十一条明确规定：非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的（也就是占用基本农田不管是种经济林还是生态林，在永久基本农田上种花、种药材、种葡萄等等“非粮”行为），由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

三、如何干

（一）严格永久基本农田占用与补划

能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准（占用基本农田需国务院批准），应在落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期稳定利用耕地上落实永久基本农田补划任务。同时，要在基本农田之外的优质耕地中划定基本农田储备区并上图入库，土地整理复垦开发和高标农田建设新增的优质耕地优先划入储备区，经批准的建设占用基本农田，在储备区中补足。

（二）规范建设占用耕地占补平衡

非农业建设占用耕地，必须严格落实先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田，要积极拓宽补充耕地途径，组织开展土地整理复垦开发、高标农田建设等新增耕地用于占补平衡。一是除少数特殊紧急的国家重点项目并经自然资源部同意外，一律不得以先占后补承诺方式落实耕地占补平衡责任。经同意以承诺方式落实耕地占补平衡的，必须按期兑现承诺。到期未兑现承诺的，直接从补充耕地储备库中扣减。二是垦造的林地、园地等非耕地不得作为补充耕地用于占补平衡。三是对违法违规占用耕地从事非农业建设，先冻结储备库中违法用地所在地的补充耕地指标，拆除复耕后解除冻结；经查处后，符合条件可以补办用地手续的，直接扣减储备库内同等数量、质量的补充耕地指标，用于占补平衡。

（三）建立耕地“进出平衡”制度

什么是进出平衡？对耕地转为园地等其他类型农用地的，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。这个提法与针对“非农化”提出的“占补平衡”所要达到的目的一样，就是只要占用耕地，不论是“非农化”，还是“非粮化”，都得占多少补多少，对耕地实行总量管控，做到面积不减少，其大背景是落实藏粮于地战略，确保国家粮食安全。文件提出除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。这是《土地管理法》第三十条、《土地管理法实施条例》第十二条规定要建立并实行耕地补偿制度的具体体现。

怎样实施？对于占用耕地实施国土绿化（含绿化带），将耕地转为农业设施建设用地，将流转给工商企业等社会资本的耕地转为林地、园地等其他农用地的，涉及农村集体土地的，经承包农户书面同意，由发包方向乡镇人民政府申报，其他土地由实施单位或经营者向乡镇人民政府申报，由乡镇人民政府提出落实耕地“进出平衡”的意见，并报县级人民政府纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后实施。县级人民政府在确保完成本行政区域内规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标前提下，组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，方案明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。耕地“进出平衡”是体现耕地用途管制的总体思路，需待省、市出台相应细化规则后，按规定组织实施。

怎样监管？自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管，及时发现和处理问题，每年末利用年度国土变更调查结果，对各省（区、市）耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入省级政府耕地保护责任目标检查考核内容。未按规定落实的，自然资源部将会同有关部门督促整改；整改不力的，将公开通报，按规定移交相关部门追究相关责任人责任。对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。《耕地保护法》颁布后，将作为行政处罚予以处罚，追究相关单位和人员的责任，触犯刑法的予以追究刑事责任。

四、以前政策与文件不一致的应如何执行

文件明确“部（局）以往文件规定与本通知不一致的，以本通知为准。”即自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）文件对于设施农业项目符合条件的，允许占用基本农田的规定不得再执行。

五、“两非”文件出台前后发生的违法违规情形如何处置

处置原则是坚决止住新增、稳妥处置存量。对于2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办〔2020〕44号）印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。

两“通知”印发后，违反“通知”精神，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。

另外自然资源部办公厅11月26日下发了《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》，列出了四个方面重点整治问题：

一是新增农村乱占耕地建房问题，重点整治产业类、公共管理服务类项目实质性违法违规占用耕地，尤其是占用永久基本农田问题；2020年7月3日以后违法占用耕地及永久基本农田新建、扩建、续建、翻建或非法出售的房屋，包括住宅类、产业类和公共管理服务类房屋，均属于顶风违法建设。二是违法违规占用耕地挖湖造景问题。三是违法违规占用耕地超标准建设绿化带、绿色通道问题。四是违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题。

同时，明确对2021年未经批准违法违规占用永久基本农田发展林果业或挖塘养鱼的，要依据《基本农田保护条例》稳妥处置并整改恢复为耕地，其中属于2021年9月1日以后的，要依据《土地管理法实施条例》责令限期改正、严肃整改查处。在重点整治工作中，涉及违法违规占用耕地及永久基本农田实施推填土的，要一并督促恢复为耕地。对整改不力的，将按照“增违挂钩”机制，冻结违法用地所在地区储备库内的补充耕地指标，拆除复耕后解除冻结。这就会对用地报征带来很大的影响。

从近期密集出台的耕地保护、耕地监督检查的相关文件可以看出国家对耕地保护狠下决心，多措并举保障粮食安全。在这种大的背景下，各镇街作为法定的耕地保护责任主体，要摸清家底，提前谋划，统筹辖区内乡村振兴产业项目、公共服务设施等的布局，节约集约使用土地，积极做好耕地“进出平衡”资源储备，为下一步耕地使用预留发展空间。

（邱世元：区自然资源局副局长，曾斯佳：区自然资源局总工程师）