乡镇敬老院作为基层老龄服务重要载体和场所，在解决特困供养对象基本生活方面发挥了重要作用，但现实中依然存在床位空置率偏高、服务层次不到位、投入机制不健全、权属不清地位不明等深层次短板亟待改观。为贯彻落实习近平总书记关于老龄工作的重要指示，加快健全养老服务体系，在积极应对人口老龄化高龄化面临新常态、实施养老服务供给侧结构性改革面临新要求的背景下，大安区民政局坚持改革破题，以乡镇敬老院收归区管试点为抓手，转变陈旧观念、立足共同富裕时代背景，探索农村养老服务发展创新路径，以实际行动贯彻落实党的二十大精神。

一、基本情况

大安区辖9个乡镇，6个街道办事处，根据《自贡市大安区第七次全国人口普查公报》，全区常住人口为29.2万人，60岁及以上常住人口为8.5万人，占总人口29.12%，其中65岁及以上人口为6.5万人，占22.12%，整体处在老龄化阶段，且两项指标均超出衡量标准的19.12个百分点、15.12个百分点，人口老龄化形式严峻，养老任务艰巨。

近年来，我区紧抓民生工程建设机遇，按照“统筹规划，精心组织，多方筹资，建管并举”的原则，对全区乡镇敬老院及社会福利院进行了提升改造，先后投资1000万元用于新建、改建、扩建区社会福利院和三多寨镇等5个乡镇敬老院，生活设施不断完善，服务功能不断提升。截至目前，全区特困供养对象2835人，特困供养机构11所，床位1222张。

二、存在问题及原因分析

（一）入住不充分。从调查情况来看，全区特困供养对象2835人，集中供养只有698人，集中供养率不足25%，全区集中供养机构11所，设置床位1222张，入住735人，床位使用率60%，其中最高入住率87.5%，最低入住率30%，资源闲置，缺乏充分利用。

原因分析：由于受旧的风俗和观念的影响，部分老人虽生活困难，但不愿入院养老，且农村孤寡老人常年独居，不愿与其他人共同生活。与此同时，受制于资金、政策等原因，服务功能单一，护理水平较低，也制约着乡镇敬老院入住率的提升。

（二）管理不到位。从检查情况来看，全区各乡镇敬老院制定建立了民主管理、财务管理、院务公开、卫生管理、安全管理、生产经营等制度，但一定程度上存在制度不配套、内容浅显、具体落实不够等问题。此外，部分镇（街道）未实质性参与敬老院管理，敬老院账目管理混乱，白条入账等情况时有发生。

原因分析：根据《农村五保供养服务机构管理办法》（民政部令第37号）第三条，乡镇人民政府管理其举办的农村五保供养服务机构，接受县级人民政府民政部门的业务指导。日常工作中，各乡镇敬老院履行主体责任，各镇（街道）履行属地管理责任，并对乡镇敬老院人、财、物进行管理，区民政局按照“三管三必须”要求履行行业监管责任，开展养老服务、特困供养业务指导，存在三方管理，两头监管，部分内容交叉重复的情况，不易于堵塞监管漏洞，且各镇（街道）党委政府在认识上有差距，重建轻管的思想仍然突出。

（三）发展不均衡。从建设情况来看，除社会福利院是近年来新改扩建成立的，拥有较为完善的生活服务设施和相对专业的护理管理人员，其余的大部分乡镇敬老院都为上世纪五六十年代建成的，普遍存在占地面积小、房屋数量少，建筑结构不合理，设施陈旧老化不配套，基础条件差，安全隐患多等问题。乡镇敬老院基础设施落后与每年增加特困集中供养住户之间的矛盾突出，与各级提出的标准化建设要求差距明显，与人口老龄化和社会经济快速发展步伐脱节。

原因分析：虽然近几年加大了对上争取力度，整合了适老化改造等项目加快改扩建步伐，但基于历史原因，部分敬老院改扩建难度大，基础设施建设滞后，难以开展社会老人代养，自身动力激发不足，自筹资金难度大。另一方面，上级项目政策具体，资金带帽较多，申报情况不一，且上级财政划拨维修资金有限，远远不能满足建设要求。

（四）服务不专业。从管理模式上来看，大多敬老院采用家长式的管理模式，用打压式、强制式的手段处理问题，缺乏科学、民主、有效性。从激发活力上来看，部分敬老院采用有偿式的管理模式，让入住对象有偿打扫卫生、种地、帮厨，激化管理人员与供养对象，供养对象与供养对象之间的矛盾。从服务层次上来看，大部分乡镇敬老院停留在简单的管吃管住即是服务的层面上，精神文化生活全无。此外，全区特困供养机构配备护理人员27名，低于10∶1的配置要求，配置严重不足，且个别敬老院管理（护理）人员工作责任心不强，服务意识不强，导致入住对象的居住环境差，卫生条件差，精神面貌差的问题依然突出。

原因分析：一是全区大部分敬老院试行“安置型”“养老型”的用人体制，院长多是由不再担任村干部人员担任，致使敬老院发展后劲不在，缺乏活力。且护理人员多聘用当地农民，缺乏专业性，整体素质不高，年龄偏大、文化程度低，初中、小学文化程度的就占了85%以上，且没有经过系统的培训学习，缺乏相应的管理和护理知识。二是管理人员工资福利待遇太低，平均工资扣除应交的保险外只有1000元左右，难以充分调动工作人员的积极性，也保证不了队伍的稳定性。三是缺乏有效的教育培训机制，对敬老院工作人员的教育培训仅靠区民政主管部门来完成，各乡镇没有真正建立对敬老院管理人员的教育培训长效机制，教育培训力度不够。

三、改革推进情况

（一）三方问诊寻短板缘由。一是问服务人群。走访集中供养人员，关心特困人员的身体状况、询问特困人员的医疗保障、了解特困人员的生活情况，查看特困人员的居住环境，并从吃、穿、住、医、娱、葬等方面开展满意度测评，走访分散特困供养人员，查核护理协议的签订及照料服务人员开展内务整理、用物换洗、卫生清洁、代办服务、送医陪护等日常照护服务的落实情况。走访社会老人，邀请社会老人就院内、院外两种供养方式进行点评，并开展入院意愿摸排，找出床位空置率偏高的问题原因。二是问养老机构。走访公办集中供养机构，分别走访了区管机构（区福利救助中心）及各乡镇敬老院，从基础设施建设、项目保障、财务管理、人员配置、服务标准等方面开展调研。走访民办养老机构，从生活待遇保障、文娱活动组织、服务标准、内部考核等方面，开展服务质量调查，找出服务层次不到位的问题原因。三是问管理主体。召集各乡镇民政分管领导及民政办人员召开专题座谈会，从民主管理、财务管理、院务公开、卫生管理、安全管理、生产经营、工作落实、责任明确等方面自查问题，并就破解三方管理、两头监管等管理难题发表意见，集思广益，找出破解投入机制不健全、权属不清地位不明的问题原因。

（二）全面梳理明改革方向。一是利弊权衡理思路。乡镇敬老院“镇办镇管”模式，能调动当地镇村干部的积极性，调配本乡镇区域内的项目资源，但也制约了敬老院在纵向养老行业的发展。而收归区管后，按照合理布局、适度集中、确保规模、便于管理的原则，能整合规范乡镇敬老院设置，统筹乡镇敬老院建设，优化乡镇敬老院运营，减少乡镇敬老院管理层级，提高管理效益和水平。二是政策引领指方向。《四川省人民政府办公厅关于推进四川养老服务发展的实施意见》（川办发〔2020〕9号）文件中，实施农村养老服务补短板工程要求“逐步将区域性养老服务中心和乡镇敬老院收归区级直管”。两项改革“后半篇”文章中也要求整合资源要素，推动资源要素向中心镇集聚，提升中心镇的辐射效能，片区化、集约化布局建设农村养老服务设施，继续推进农村“1+X+N”（失能照护中心、区域性养老服务中心、农村互助养老）养老服务阵地建设，优先在中心镇规划建设区域性养老服务中心。三是强化调研促改革。按照“兜底作用不削弱、国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平不降低”的原则，围绕床位空置率偏高、服务层次不到位、投入机制不健全、权属不清地位不明等问题，深入开展乡镇敬老院收归区管的专题调研，形成了《关于乡镇敬老院收归区管的几点思考》的调研文章，明确改革必要性。

（三）强化担当破陈旧难题。一是全力争取，高位推动改革实施。区委、区政府高度重视改革工作，印发《大安区乡镇敬老院收归区管实施方案》（大府办发〔2022〕52 号），立足基本与适度保障相结合、传统与创新运营相结合、基本照料与综合服务相结合的三大基本原则，明确时限要求，细化分解任务，统筹推进各项收归区管任务。成立大安区乡镇敬老院收归区管试点工作专班，区委副书记、区政府区长亲自挂帅，高位部署，强力推进收归区管各项工作。二是整合资源，孵化培育中心敬老院。合理布局、适度集中，对养老床位较多、设施设备较齐全、护理服务水平较好、入住率较高的敬老院，整合上级项目资源进一步扩大建设规模，发挥示范带动作用。对养老床位较多、设施设备较齐全、护理服务水平较好、入住率较高的敬老院，在条件许可情况下进一步扩大建设规模，合理增加养老床位，增强区域辐射能力，发挥示范带动作用。对床位利用率偏低、服务水平不高、基础条件较差的敬老院撤并重组，也可通过单个或若干个整体“打包”形式，探索将相邻的敬老院（两个以上）入住的老人集中到其中一个条件较好、容量较大、服务较优的敬老院统一安置，化零为整，并逐步将整合后的敬老院打造成区域性养老机构。三是低头赶路，破题减负式改革。成立区级养老服务管理中心，在区社会福利救助中心挂牌，内部调剂人员编制。对于撤并后不再用于供养特困人员的敬老院，可采取承包、租赁、变卖等方式推向社会提供养老服务，其收益作为国有资产有偿使用上缴财政，统筹用于中心敬老院建设和运营。采取公办民营、公建民营运营、政府与社会资本合作模式，实施社会化改革，实行市场化运作，各乡镇敬老院每年所需的人员经费、日常运转经费、维修经费、五保生活费按照现行运行模式，不额外新增财政预算。

（陈练：区民政局局长、龚竟月：区民政局副局长)