何市镇党委副书记、镇长　印家强

何市镇副镇长　张晓淋

何市镇村镇建设综合服务中心副主任　朱俊

以何市镇耕地保护现状为例，分析目前基层在开展耕地保护工作中存在的问题以及建议意见。

一、何市镇耕地现状

何市镇幅员面积70.6平方公里，户籍人口5.3万人，农用地面积77987.4亩，其中耕地54932.55亩，永久基本农田50441.25 亩；建设用地面积17678.1亩，未利用地面积1698.9亩。通过永久基本农田现状核实处置工作，摸排出我镇永久基本农田中的非耕地8300余亩，其中农房建设占比0.5%，道路建设占比7.2%，农用设施建设占比4.5%，能源水利建设占比0.81%，养殖坑塘建设占比22.6%，农用园地建设占比6.8%，林地占比30.6%，荒地、草地占比22.9%。近年来何市镇严格落实耕地“占补平衡”，深度实施城乡建设用地增减挂钩试点项目，累计拆旧复垦590余亩；狠抓耕地“进出平衡”工作，连续两年开展耕地恢复工作补充耕地2000余亩，一举扭转了多年来耕地流出大于流入的趋势，但因历史欠账较多，耕地流出仍然远大于流入。总的来说，目前何市镇耕地保护工作形势严峻。

二、耕地保护工作存在的问题

（一）耕地质量不高

一是耕地零散碎片利用低。大安区属丘陵地带，耕地布局相对零散破碎，多为“巴掌田”“鸡窝地”，且山多坡地多，平地少，耕地利用率低，农民难以进行大规模生产。二是农田水利设施不均衡。全镇受地形环境影响，水资源分布不均衡，虽然已累计建成山坪塘348口，提灌站25座，灌溉水渠约35.7公里，但由于缺少科学统一规划，已建成的水利设施覆盖面不广，加之管护资金短缺导致部分水利设施缺乏维护和必要的改造，“靠天吃饭”仍然是很多农民的无奈。三是耕地土壤质量待提高。由于长期的过度耕作，农药、化肥过量使用，耕作层稀薄等原因，导致耕地土壤质量参差不齐。

（二）耕地撂荒加剧

一是种粮效益低。种粮成本持续上升，而粮价涨幅有限，尽管国家实施了免征农业税、发放种粮补贴等政策，但不足以平衡种植粮食作物与经济作物或从事其他养殖业之间的效益“剪刀差”，导致种粮效益低。二是劳动力流出大。外出务工收入远远大于务农收入，农业劳动力流出加剧，“空心村”现象严重，导致从事传统农业种植劳动力出现断层、短缺。农民种粮意愿不断降低，农村耕地撂荒现象有所加剧。

（三）产业用地受限

近年来，何市镇推广江苏立华一体化肉鸡养殖项目，累计建成鸡棚337条，综合占地500余亩；打造了以流通加工、休闲采摘为延伸的优质柑橘产业基地6000余亩；引进南美对虾、小龙虾、牛蛙等为主的特色养殖900余亩，各村集体经济也在布局谋划新的产业发展增长点，总体来说，用地需求不断增加，同时耕地保护面临的压力也不断增大。

（四）乱占耕地频发

一是耕地保护意识低。尽管全镇持续开展耕地保护相关宣传，但依旧存在大量农户依法用地的法律意识淡薄，主观意识上认为作为耕地承包方，“耕者有其田”就享有自主处置和使用耕地生产资料的财产权利，导致农户违法建设的“非农化”问题和改变耕地用途的“非粮化”问题屡禁不绝。二是建设用地不足。不少闲置宅基地因跨村跨组缺少整合，导致集体建设用地仅存在于账面上，实际上却是很多村组都面临无地可建的窘境，同时当前农户建房需求逐步从刚需性向改善性转变，入户道、大晒坝、增加住房面积等提高生活品质的需求与日俱增，“未批先占”“少批多占”“建新不拆旧”等问题仍然客观存在。三是部门间沟通协调不畅。早前部门与部门间缺乏有效沟通，不从事耕地保护的部门修建提灌站、水肥一体化设施、通组道路等基础设施时忽略了土地性质，导致部分项目占用耕地，甚至是基本农田。

（五）执法力量薄弱。

一是执法人员少。乡镇执法队伍中具有行政执法资格的人员数量偏少，同时执法队员身兼数职、被抽调的情况较为普遍，比如何市镇有执法资格的人员3人，一人考调到区级部门，另外两人因岗位调整后未从事执法工作。二是业务水平低。部分执法队员缺乏系统的业务培训，对执法的内容、程序等方面不熟悉，导致在开展执法工作时无从下手。三是执法成本高。由于土地卫片下达的滞后性，对违法占用耕地的日常监管只能通过巡查，难免存在疏漏，而一旦违法建设完成后，农户为了保护自己利益而抱有强烈的对抗情绪，拆除复垦难度极大，执法成本非常高，大多数违法建设处理都卡在了下达通知书阶段就不了了之。

三、建议意见

（一）做好耕地数量与耕地质量双挖潜

一方面，要深挖资源，提高耕地数量。要全力争取政策、资金实施全域土地综合整治，通过田块置换合并，零碎土地整合，让田块与路相连、与渠相通，实现农田“优质、集中、连片”，改变过去散乱插花式的种植布局；常态化开展耕地恢复补充，推进园地套作、鱼塘轮作，撂荒地整治等，确保恢复一亩，种粮一亩。另一方面，要加大投入，提升耕地质量。要树牢良田意识，开展耕地保护整治提升行动，重点推行科学轮作、秸秆还田、深耕整地、增施有机肥等措施培肥地力；要提高建设标准，全面加强基础农田水利设施工程建设，加大后期管护投入力度，提高规模经营抗自然风险能力，切实把高标准农田建成民心工程、放心工程，真正做到建成一亩、见效一亩。

（二）做好传统农耕与现代农业的衔接

一是加快制度探索。因地制宜探索推动承包地自愿、有偿退出机制，为小农户与现代农业衔接提供良好的“制度条件”，承包地退出后，经由集体接手整合、整理，不仅克服了现代要素下乡的障碍，而且推动村集体自身发展，成长为促进小农户和现代农业有机衔接的理想组织载体。二是加强主体培育。培育好新型农业经营主体，强化其带动零散农户的能力，是促进小农户与现代农业有机衔接的主要途径之一，鼓励农户通过土地流转、土地入股等方式进行“自我改造”，形成家庭农场、种植大户、合作社等新型主体，实现规模化、集约化、产业化经营，如何市镇钟鼓山村、永太村筹集资金购置大型农机开展社会化服务，让种田效率和粮食品质双提升。三是加大政策支持。引导补贴、保险、信贷等政策优惠，向实际种粮的新主体倾斜，推动物流、网络零售、科技等现代服务措施与新主体共享，提升经营水平和市场适应能力，建立规范运营制度，开展全产业链培训，建立交流学习平台，培育“耕耘者”“领头雁”等，促进新主体全面发展。

（三）做好耕地保护与产业发展的统筹

一是要科学编制国土空间总体规划。优化国土空间布局，严格落实“三区三线”管控要求，落实最严格耕地保护制度和节约用地制度，制定严格管控措施，切实维护粮食安全，聚焦培育乡村发展动能，结合产业基础，科学明晰产业发展定位，以现代农业园区为载体推动农业产业规模化集聚化发展，促进乡村旅游、产业加工与现代农业深度融合，着力延长片区内产业链条，进一步壮大乡村特色产业。二是要坚持高效集约化利用耕地。着力盘活闲置村小、村办公室等现有集体建设用地资源，减轻耕地占用压力。如何市镇瓦高村利用闲置村小开办油坊发展壮大集体经济；要优化土地管理，提高耕地使用效率，探索立体农业发展思路，如实施立华“四代鸡棚”改造，让畜禽住上楼房，长滩河葡萄园套种蔬菜，柑橘园套种高粱等项目，规范有序推进农村土地流转，统筹好耕地进出平衡。

（四）做好从“田长制”到“田长治”的转变

一是要提高政治站位，筑牢责任意识。要始终牢记耕地保护是“国之大者”，要深刻理解耕地保护的政治意义、战略意义、时代意义，层层压实责任，全面推进耕地“数量、质量、生态” 三位一体保护，坚决守住耕地保护红线，筑牢粮食安全底线，坚决防止“以耕地保护之名，行圈占耕地之实。”二是要加强宣传引导，营造良好氛围。大力开展《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规的宣传，以全国土地日、世界地球日为契机，通过电视、报纸、互联网等多种途径，营造耕地保护的浓厚氛围，同步开展违法典型案例宣传力度，通过以案释法，让“六严禁”“八不准”“六个一律”深入人心，切实增强干部群众耕地保护意识。三是要织密动态监测网，提高巡田质效。特别是要打通村级田长和网格员巡田最后一公里，督促各级田长结合日常巡田任务定时在各自责任区域开展巡查，落实巡查责任，保证巡查不走样，尽可能把耕地“非农化”“非粮化”问题发现在初始、消灭在萌芽。

（五）做好执法监督考核问责双向发力

一是细化执法监督制度。厘清相关职能部门职责，充实基层执法力量，加强执法人员系统性培训、有针对地提高执法素质，争取专项资金保障巡查工作与执法工作，建立“非农化”“非粮化”线索上报激励机制。各级各部门要密切配合，在土地违法案件的查处中各司其职，齐抓共管，积极开展联合执法，实施联合惩戒，必要时主动提前介入，及时解决耕地保护工作中的突出问题，坚决遏制违法占用耕地行为。二是强化考核问责机制。耕地保护必须坚持党政同责，将耕地保护量和永久基本农田保护面积指标作为刚性指标严格考核，实行重大问题“一票否决”、终身追责等制度，确保耕地保护责任目标落实到位，将耕地保护目标考核结果作为领导干部综合评价、选拔任用、问责激励、离任审计、绩效考评的重要参考，要按照“既处理事、又处理人”的原则，以“零容忍”态度，坚决做到该拆除的拆除到位、该没收的没收到位、该移送司法机关的移送到位。

耕地保护是一项系统性的工作，严守18亿亩耕地保护红线，事关粮食安全、社会稳定和长远发展，关键在于合理规划利用有限的土地资源，节流开源并举，走出一条节约集约、高效率、高产出的耕地利用新路。

（责任编辑：谢雨洛）