新店镇自2013年11月全面启动农村土地承包经营权颁证试点工作以来，通过区级相关部门和镇党委政府的共同努力，至2014年8月底，全面完成了摸底、指界、上图、签字确认工作，农村集体土地所有权确权登记发证工作取得阶段性成果。

一、基本情况

全镇5村1社区123个村民小组共完成实测确权面积20348.16亩，较二轮承包增加面积30%以上，应确权户数4886户，实际确权4880户，确权率99.9%，确权率高于市下目标3.9百分点、区下目标1.9百分点。

（一）全面完成调查摸底。全面完成了对我镇的国土“二调”、二轮承包、户籍等情况的摸底调查。全面完成《户主声明书》或《户主委托书》及共有人等基本信息的签字确认和录入工作。

（二）全面完成指界确认。承包地地块农户的现场指界、编码和确认已基本结束。截至8月28日，目前土地上图勾界签字确认4880户，剩余6户中：何院村10组何淑芬及其儿子陈行、陈向3户和陈俊高外出务工多年，完全失去联系，土地代耕者无法完全指认，另有盘石村2户是年老的单身汉，经再三做工作，明确表示不确权。

（三）完成两次公示确认。全面完成土地承包人信息、地籍确认图公示工作，现正在进行第三次（最后一次）图纸公示工作。公示完成后，将进入最后的颁证及确权台账、资料归档环节。

（四）全力解决遗留问题。一是针对政策理解不到位的户头继续做思想工作，二是针对无法联系的户头继续加大找寻力度，三是对有矛盾的千方百计进行化解，四是完善资料归档，并对已确权农户情况资料进行再摸排，防止工作浮于表面、弄虚作假的情况。

二、主要做法——“三确保一解决”

（一）确保方案科学务实。方案科学务实是土地确权工作成功的前题。一是征求意见、制定方案。按照市区方案，结合新店镇实际，多次召集有村干部、组长代表参加的座谈会，征求意见，形成了全镇农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案。二是试点推进、完善方案。采取“先试点后推开”的办法，在摸底调查阶段、土地承包人信息公示、图纸公示等三个阶段，均分别确定1-2个组进行试点，以“解剖麻雀”的方式，发现问题，修改完善工作方案。三是严格奖惩、落实方案。层层分解任务，制定确权工作奖惩办法，将土地确权工作中的摸底调查、上山指界、纠纷调处作为重点，纳入各村年终目标考核重要内容，占4分；采取以奖代惩方式，以村为单位，分阶段考核，分段划拨工作经费，确保工作推进有力。四是及时研究、处理问题。建立定期不定期的会议制度，原则两周一例会，遇到问题及时开会，分析问题，研究推进措施。

（二）确保工作力量到位。自上而下构建镇、村、组三级推进体系，为确权登记工作的顺利推进提供有力的组织保障。一是搭建高效的领导小组。成立了由党委书记为顾问，镇长为组长，比较擅长农村工作的镇人大主席和分管副镇长为副组长的领导小组，并抽调“能人”组成办公室，挂靠镇农业服务中心，负责具体工作。二是完善联村包组工作制度。以副科级以上干部为组长，抽调27名干部组成9个包村工作组，负责村组政策宣传、工作推进、矛盾调处工作；明确专人收集整理问题、汇总研究，并进行分阶段考核。三是务实组建村组工作班子。各村组建了由村支部书记牵头抓总，村主任、村“三委”成员为包片组长，各包片组把各村民小组组长及3-5名知民情、地情、史情，威望较高、办事公道的“老农民”纳入其中，组成确权登记工作组。通过镇村组三级联动，与中测公司密切配合，全镇上下确权工作责任明确、运转顺畅、推进有力。

（三）确保政策培训到位。农民对土地的重要性期待高，所以宣传培训成为确权工作成败的重中之重。一是邀请市农牧业局、区农牧林业局专家骨干4次到镇对镇村组工作组同志进行集中政策培训宣传，确保宣传口径、工作口径一致。二是坚持“宣传不留死角，动员不出空档”的原则，由以驻村工作组为单位，镇、村、组抽调干部，建立了宣传发动工作小组，结合摸底调查，通过座谈会、院坝会、培训会等方式，深入、广泛宣传了确权登记工作开展的目的、意义及相关政策。三是印制发放了土地确权宣传资料10000份，在全镇范围内发送移动短信2000余条，力争做到“户户知晓、人人明白”，使广大农户广泛理解和大力支持土地确权颁证工作。

（四）妥善解决遗留问题。土地包产到户已经过三十年，二轮承包的基础资料、数据存在许多模糊的地方，《农村土地承包法》出台后，虽然三令五申不能再调整土地，实际上农民自行调整土地、公益性占地遗留问题普遍存在，且无法厘清，积累了许多矛盾。确权工作中主要依照“积极化解，尊重基层，妥善处理”的原则进行矛盾纠纷调处工作。一是充分摸排问题矛盾，进行风险评估和方法预判。二是充分尊重历史，结合二轮承包数据，以现状为基准进行确权。三是统一口径处理问题，一方面充分宣传“本次确权登记不与粮食直补、惠农政策等挂钩”的政策；另一方面把《农村土地承包法》与《民法通则》《村民委员会组织法》中决定民事、土地纠纷的条款向村民作有利于解决矛盾的法律宣传。四是依照“两确一缓”（即遗留问题先解决再确权、纠纷先解决再确权，实在无法解决的延缓确权）的原则，把矛盾的处置权交给农户之间、村民小组、村民委员会，镇工作组主要进行方法指导和“政策底线把关”，积极开展了矛盾纠纷化解工作。截至目前，多数矛盾问题解决得到了群众的理解和认可，基本达到了“小事不出组，大事不出村”的目标，情况较复杂特殊的王和芬、郭昌全上访案件，目前的解决也已暂告段落。

三、存在的主要问题

（一）地籍信息变化大，摸底确认任务繁重。一是权属信息变化大。1999年农村土地承包经营权第二轮承包以来，土地权属变化较大，全镇土地承包户数因生、死、户口迁移、土地调整、农户分家等原因，由第二轮的5112户，变为本次最终确权的4886户。二是土块面积变化大。一方面，第二轮承包时计量手段灵活，有的“以产定亩”，有的“以质定亩”，面积不准，经本次实测，普遍增加面积达30%以上；另一方面土地地块划分细小、零碎，最少的户头土地只有1块地，最多的户头土地多达53块（如盘石村3组邹政雄53块，新店村4组叶德良44块），平均都在10块土地以上。三是土地界限不明。代耕代种较多，原来的一块土地或田块多由几户甚至十几户共有，界限不明。四是“自留地”难以厘清到位。在第二轮承包土地后，多数村组有“自留地”存在，但本次确权，只有438.52亩“自留地”能清晰辨认，且权属问题，时隔境迁，难以彻底厘清。以上四个问题，导致土地确权工作前期摸底调查和后期的确权指界工作变得十分繁琐复杂。

（二）外出流动人口多，登记确认工作繁琐。一是外出务工人员多，作为远郊乡镇，新店镇村组外出人口普遍在50%以上，且有的户头全户外出，需通过多方联系才能获得其联系方式，有个别完全无法联系上（外出单身汉），这些户头拉长了土地确权工作的战线，增加了确认工作的复杂程度。全镇658户农户全家外出，占确权户数13.5%，填写了《委托书》实行电话委托或书面委托。二是在家留守人员普遍是年老或年幼的“99、38、61”人员，包括户主本人在内的许多在家留守人员对土地权属现状不清楚，给土地确权指界工作造成了难度。

（三）法规与实际交叉，承包遗留问题多。一是《农村土地承包法》中“三十年不变”、“生不添、死不减”的规定与农村实际出入大，遗留问题多。2003年《农村土地承包法》出台以来，虽然各级政府反复强调国家法规和政策，但相当部分村民小组仍然“一事一议”，按“三年一小调、五年一大调”或“十五年一大调”的“土政策”调整土地，使得一些土地权属遗留问题的处置工作变得极其艰难。二是对现状确权、不与现在惠民惠农政策挂钩的确权方案，会将问题矛盾延后，只有等待全面调整土地方能解决问题。

（四）农户确权意识弱，政策宣传难度大。农村在家人口老幼分化严重，虽然多次召开户代表会，但政策宣传难以达到预期效果。许多农民对确权后的各种优惠政策理解不到位，片面理解“三十年不变”的政策含义，出现了部分确权积极性极高和完全不在意、甚至不愿确权（单身汉）两个极端现象。

四、后续工作推进的思考

（一）做好纠纷调处，力争全面确权到位。一是继续联系失去联系的户头，二是继续做好政策理解不到位户头的工作，三是对有矛盾的千方百计进行化解，特别是确权后尚未化解或搁置的问题和矛盾。

（二）再次摸排分析，把每一户资料做实。一是对确权文档资料进行抽查、分析、完善，力争做到每一个户头的档案资料真实可靠，有据可查并经得住历史检验，防止极个别村组干部因工作方法简单粗暴、弄虚作假为以后工作留下隐患。二是在最后一次公示完成后，做好后期证件发放、资料归档工作。

（三）完善重申规定，规范土地调整行为。一是依据《农村土地承包法》《民法通则》《村民委员会组织法》及中央、省、市、区各种规定，结合本次土地确权工作及农村土地管理实际，出台规范性文件，对确权后的矛盾问题，包括调地行为等方面进行再次明确，防止再发生因土地调整引发的矛盾和纠纷。二是加大宣传力度。充分利用宣传单、场镇广播、工作会议使得农村土地管理、新的惠民惠农政策深入人心，使土地确权工作成果效益最大化。

（作者：新店镇党委书记）