规范性文件备案审查，是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要法律监督职责，对各级人大依法行使监督权，维护国家法制统一，加强对“一府两院”及下级人大工作监督，深化法制社会建设具有重大意义。

区人大常委会对此高度重视，主要做了以下工作：一是起草了《大安区人大常委会关于对规范性文件备案审查的规定》（以下简称《规定》），并在2013年9月的常委会上审议通过。二是就贯彻实施《规定》加强了与“一府两院”及政府各部门的联系，加强了与乡镇人大的沟通，提高规范性文件的报备率和及时率。三是明确了区人大各工作委员会、常委会办事机构的职责，充分发挥工作委员会熟悉相关领域情况的优势，不断提高备案审查的质量，促进依法行政从源头上做起，确保法律的统一性。四是加强了备案审查工作的宣传。《规定》通过后，先后通过各种形式进行了宣传，提高公民知晓率和参与度，拓宽了人民群众参与监督的渠道。

2014年收到报送的规范性文件 40 件，其中区政府 4件，乡镇人大 36件。备案40件；审查4 件，即：《大安区农房建设管理实施办法》《大安区道路交通事故社会救助基金管理实施细则（试行）》《大安区城乡医疗救助实施办法》《大安区城市危险房屋应急管理实施细则（试行）》。今年收到报送的规范性文件42件，其中：乡镇人大主席团36件，部门6件。备案36件，审查6件，即：区财政局《关于大安区预算单位现金支出管理暂行办法》1件，区教育局《关于加强教育系统临聘人员管理的暂行办法》《关于开展职称（职务）岗位全员竞聘的实施办法（试行）等5件。

一、问题和困难

（一）认识仍然不足。规范性文件备案审查是一项新工作，才刚刚起步，这项工作说起来很重要，但有的单位往往在实践操作上并没有摆上重要的议事日程。主要表现在：少数部门和个别乡镇对规范性文件备案审查工作认识不到位；有的部门在制定规范性文件时，并不主动征求人大意见，往往是在文件出台后向区人大常委会抄送了事，未能及时、完整地向区人大常委会备案，仅履行了一个告知义务。

（二）重视仍然不够。备案审查的对象范围、工作流程、报备要求等内容《规定》中都非常明确，但有的部门对规范性文件是否向区人大常委会备案、如何备案，随意性较大。因此，影响到工作的有效开展。

（三）宣传仍然不够。目前，我们只注重了“一府两院”和乡镇人大的宣传，而面对人民群众和社会各方面宣传的手段还很有限。

（四）专业人员仍然欠缺。审查规范性文件是一项政策、法律专业性很强、知识涉及面很宽的工作，尤其要求审查的主体熟悉相关法律法规，具备开阔的眼界，才能站得高看得远，提出符合实际的审查意见，而从目前区人大机关工作人员编制及知识、专业等情况看，要履行好备案审查职责难度较大。

二、思考与建议

规范性文件备案审查是法律赋于人大常委会的一项重要职能，是人大常委会履行监督权的重要手段，也是促进民主法制建设的重要途径。

（一）继续提高认识。规范性文件是“一府两院”管理社会公共事务的重要手段。作为普遍适用于社会不特定对象的抽象行政司法司法行为，规范性文件所产生的规范、指导作用，无论在时间上还是空间上，都远远大于一般的具体行政司法行为，因而违法或不当的规范性文件，对相对人造成的损害要远远大于违法具体行政司法行为所造成的损害。其带来的后果也是相当严重的，不仅会影响行政机关司法机关的权威、声誉和形象，甚至会激化社会矛盾，危害社会稳定。对规范性文件进行备案审查，是为了维护国家法治统一和尊严，是加强人大常委会监督职能的具体体现，是人大常委会实施法律监督的主要形式。因此，区人大常委会要深入贯彻落实《规定》，切实履行规范性文件备案工作职责，通过落实规范性文件备案制度，强化人大监督管理，树立法制意识，增强依法监督的积极性、主动性，从源头上防止和减少行政司法违法行为的发生。

（二）继续强化工作。规范性文件备案审查是一项非常严肃、涉及面相当广的监督工作，为保证这项工作取得实效，“一府两院”、政府组成部门、乡镇人大必须按照《规定》执行。区人大常委会将加强工作监督，实施备案审查督办制和通报制，落实问责机制；按照《监督法》赋予的询问、质询、撤职等监督职权，实行严格的责任追究，以维护法律的尊严和区人大常委会的监督权威，增强相关单位和具体承办人员的责任意识。

（三）继续加大宣传。在各种场合、利用各种形式，广泛宣传和普及备案审查法律法规知识和规定程序。在有关会议上安排部署此项工作，进一步深化“一府两院”、政府组成部门、乡镇人大对区人大履行职责的认识，促使其自觉报送规范性文件，主动接受区人大的监督。

（四）继续争取落实专业人员。一是充实审查力量。随着社会经济形势的发展，规范性文件审查的任务也将越来越重，建议组织人事部门选拔具有政策水平、法律水平的人员充实人大的规范性文件备案审查工作力量。二是整合资源提升审查质量。规范性文件备案审查专业程度高，任何一个办事机构都无法独立承担这一责任，因而建议成立区人大常委会领导下的规范性文件审查委员会，由常委会组成人员或人大代表中的法律工作者、专业人士组成。审查过程中，为保证规范性文件审查权的正确、有效行使，除审查委员会人员外，应考虑到审查内容的专业性及难易程度，借用“外脑”，可以邀请其他专业社团组织人员参加，以提高审查质量。

（作者：区人大法工委主任）